복지 논쟁, 그 울퉁불퉁한 길을 넘어
바야흐로 ‘복지’ 백가쟁명의 시대다. 무상급식뿐 아니라 무상의료, 무상보육, 반값 등록금까지 복지를 둘러싼 논쟁이 정치권과 학계를 중심으로 전방위적으로 펼쳐지고 있다. ‘보편적 복지’와 ‘선별적 복지’의 대립 속에 보수는 복지에 관한 한 너무 무능하고 진보는 너무 교조적이라는 비판이 제기되고 있다. 복지의 맹점들이 정확히 봐야 할 초점을 가린다는 지적도 있다. ‘과연 복지국가를 위한 돈을 마련할 수 있느냐’는 구체적인 재원 조달 문제도 갑론을박 중이다.
이런 복지 논쟁의 소용돌이 속에서 한국 복지국가의 기초 설계도를 어떻게 그려야 할까? 세계 최고의 저출산, 가파른 고령화, 열악한 복지지출 등 우리 사회는 일본과 매우 닮아 있다. <이코노미 인사이트>는 ‘잃어버린 20년’을 고통스럽게 보내고 있는 일본의 ‘취약한 복지’를 들여다본다. 일본의 복지 실패 경험이 2011년 복지 논쟁 와중에 있는 한국에 주는 가르침은 무엇일까? _편집자

도쿄=이창곤 한겨레사회정책연구소 소장

일본이 흔들리고 있다. 지난 3월에 발생한 ‘동일본 대지진’ 때문만이 아니다. 지진은 분명 큰 시련이다. 하지만 늘 겪었고, 다시 일어섰다. 때로는 공동체의 결속을 새롭게 다지는 요소가 됐다. 정작 일본 사회의 내부를 뒤흔드는 더 큰 위험신호는 따로 있다. 바로 2000년대 말부터 일본 사회를 떠들썩하게 한 ‘격차’(양극화)와 ‘빈곤’ 문제다. 이 문제들은 일본 사회의 뿌리를 흔들고 있다.
‘1억 총중류(總中流·중산층) 사회, 빈곤을 잊어버린 사회’로 불리던, 세계가 부러워하던 나라가 일본이었다. 오랜 경기침체가 있었지만, 그럼에도 여전히 대외채권만 8조달러, 1인당 국내총생산(GDP) 4만3천달러(2010년), 가계부문의 순수 금융자산만 900조엔에 이르는 세계적인 부자나라가 일본이다.

고독사 한 해 3만2천 명, 일본에서 무슨 일이?
부자나라 일본에서 2000년대 말 이래 자주 거론된 사회적 화두는 뜻밖에도 ‘빈곤’과 ‘격차’다. 1990년대 이후 벌어진 소득 양극화는 급격히 확대돼 2000년대 들어 지니계수는 거의 0.5(국민 총소득의 4분의 3을 고소득층의 4분의 1이 차지한 상태)에 이르렀다. 빈곤율은 2006년 시점에서 15.7%로 선진국 가운데 미국 다음으로 높다. 원인은 장기불황에 따른 고실업이다. 잠재실업률이 10%가 넘는다.
빈곤의 극단적 표현이 자살률 증가다. 1997년 경제위기 이후 한국이 그랬다. 일본도 마찬가지였다. 일본도 1998년 이래 자살률이 급증했다. 세계에서 다섯 번째다. 물론 큰 이유는 경제문제다. 최근엔 ‘무연(無緣)사회’란 이름까지 등장했다. 무연사회란 가족, 친척, 고향, 직장, 지역사회 등과 모든 인연이 끊어짐을 뜻한다. 해마다 홀로 죽는 이가 3만2천 명에 이른다는 사실이 무연사회의 모습이다. 비단 고령 노인들만의 얘기가 아니다. 빈곤과 격차, 무연사회의 모습은 청년도 예외가 아니다.
1억 중산층의 나라가 왜 격차사회의 덫에 깊이 빠지게 됐을까? 나라경제가 침체에 빠진 탓이라고들 하는데, 진정 그 때문만인가? 일본은 한때 동아시아에서 가장 선도적인 복지사회로 평가받았다. 그런데 왜, 오늘날 일본 복지체제가 기능 부전에 빠져 격차사회와 무연사회를 낳는 것일까? 이 물음에 대한 핵심적인 답은 뜻밖에도 일본 정부의 문건에서 읽을 수 있다.
일본 정부의 2010년 자료다. “현재 많은 국민이 우리나라의 사회보장에 대해 불만·불신·불안을 안고 있다. 이는 정치나 행정 자체에 대한 불신, 각종 사회보장제도의 운용에 대한 불만에 따른 것이지만, 큰 원인은 사회보장제도가 근래 들어 사회나 경제정세, 국민의 가치관, 라이프스타일의 변화에 적합하지 않은 것에 기인한다.” 사회보장제도가 더는 기능하지 않고 있다고 일본 정부가 스스로 고백하는 것이다.

기능 부전에 빠진 복지 시스템
국내 사회정책학자들은 낮은 사회지출과 수익자 부담 원칙을 고수하는 사회보험 중심의 복지정책, 가족의 과도한 부담을 일본 복지제도의 특징으로 제시한다. 고령사회 일본의 실상을 적나라하게 파헤친 <은퇴대국의 빈곤 보고서>의 저자 전영수 한양대 겸임교수는 일본 복지모델의 3대 요소로 ‘기업복지, 공공투자, 최후복지’를 든다. 여기서 기업복지는 일단 회사에 입사하면 내 집 마련(사택), 자녀 교육(회사 지원), 노후자금(퇴직금) 등의 생애자금이 모두 해결되는 것을 말한다. 공공투자란 기업복지가 취약한 중소기업, 지방산업, 농촌 지역의 일자리를 보장해주기 위해 정부가 엄청난 재정자금을 푸는 것을 가리킨다. 최후복지는 이도저도 안 되는 고령자·환자·모자가정 등 누가 봐도 근로능력이 떨어지는 경우에 한정해 선별적으로 지원하는 것이다.
일본 학자들의 진단은 어떨까? 일본 사회정책 전문가들이 검토해 정부에 제출한 보고서 ‘사회보장 개혁에 관한 전문가 검토’(2010)를 보자. “국민생활의 안정은 기업의 장기적 고용 관행, 지역고용 유지를 위한 여러 가지 시설 등 남성 가구주의 근로소득 확보에 의한 바가 컸다. 사회보장은 이를 보완하는 역할을 맡는 것이 되었다. 그 결과, 사회보장 지출은 규모 면에서 작고 부담도 억제돼왔다.” 실제 일본의 사회(복지)지출은 경제협력개발기구(OECD) 가운데 경제규모에 비해 매우 낮았다. 2000년 국내총생산(GDP) 대비 사회지출은 1980년대 10.4%에 불과했다. 2005년 현재도 같은 비율이 선진국 평균(19.8%)보다 낮은 19.1%에 그친다.
일본 도지샤대학의 다치바나키 도시아키 교수는 고이즈미 정권 때의 경쟁을 중심으로 한 신자유주의 정책 도입이 일본을 격차사회로 만든 경제사회적 큰 배경이자 주범으로 본다. 쇼고 다케가와 도쿄대학 교수의 진단도 비슷하다. “2000년대 고이즈미 정권 들어 신자유주의 정책이 도입되면서 근본적으로 일본은 달라지게 됐다.” 김성원 도쿄경제대학 교수는 그 변화의 핵심을 두 가지로 꼽는다. 첫째는 비정규직 증가로 대표되는 노동시장의 유연화다. 1980년대 10%이던 비정규직 노동자 비율은 2000년대 후반 40%에 이르러 3~4배가 증가했다. 또 다른 하나는 급격한 저출산·고령화다. 고령화율은 세계 최고인 23%(2009년)를 넘겼고, 출생률도 1.37명으로 선진국 중 역시 최하위권이다.
두 현상은 일본식 복지모델의 주요 축인 기업복지의 기능력 약화로 귀결될 수밖에 없다. 그 여파는 가족복지 약화로 이어졌다. 남성 가구주의 지위가 흔들리면서 여성의 노동시장 참가가 늘게 되고, 이런 상황은 여성이 맡던 보육과 고령자돌봄(개호)의 기능도 약화시켰다. 낮은 공공지출, 저부담·저복지의 사회보험 중심 복지 시스템은 이런 상황 변화에 방어막 기능은 했지만 결코 튼실한 안전망 구실은 하지 못했다.
2008년 미국발 금융위기는 일본의 사회 안전망의 기능 부전을 적나라하게 드러내는 계기였다. 그해 말부터 2009년 초에 대량해고 사태가 나타났고, 그 대상은 주로 비정규직 파견노동자였다. 일자리를 잃으면서 주거지(사원 기숙사)마저 잃은 상당수 비정규직 노동자들은 도쿄의 히비야 공원 등에서 풍찬노숙을 할 수밖에 없었다. 히비야 공원의 ‘파견촌’(실직한 파견노동자 노숙자 모임)은 이렇게 만들어졌다. 파견촌은 세계 경제대국 일본 복지체제의 기능 부전을 상징했다.

2003년 11월, 일본 도쿄 신주쿠역 주변의 노숙자들.

기업복지사회의 붕괴
2009년 8월 중의원 총선 결과, 자민당의 반세기 장기 집권이 마침내 종지부를 찍었다. 이른바 ‘55년 체제’의 종언이다. 자민당 정권의 패배는 1990년대 이후 이 정당이 추구해온 신자유주의 정책 노선에 대한 심판이었다. 또한 빈곤과 실업에 무기력한 기존 사회보장 시스템에 대한 시민들의 냉엄한 거부이기도 했다.
사회보험은 본디 보험료를 낸 이들은 제도의 혜택을 받지만, 돈이 없어 보험료를 내지 못한다면 혜택을 못 받는 방식이다. 비정규직 등 근로빈곤층의 상당수가 실업과 빈곤에 시달리며 보험료를 내지 못하는 상황이 속출하면서 공적 복지 시스템인 ‘국민개보험·개연금제도’는 숱한 사각지대, 곧 제도의 혜택을 받지 못하는 다수의 저소득층을 낳게 됐다. 오사와 마리 일본 도쿄대학 교수는 “제구실은커녕 오히려 기존 사회보장 체계가 역기능을 해 격차를 더 크게 확대하고 있다”고 말했다. 사회보험이 혜택받는 이들과 그렇지 못하는 이들 사이에서 더 큰 격차를 낳게 하는 역설적 상황이다.
민주당은 중의원 선거에서 어린이수당 제도 도입(중학교 졸업까지 아동 1인당 월 2만6천엔, 2010년엔 반액), 제조업 파견노동 금지, 고교수업료 무료화, 최저보장연금 도입(월 7만엔), 사회보장비 2200억엔 삭감 방침 철회 등 공약(<표> 참조)을 제시했다. 민주당 정부는 이 공약을 좇아 어린이수당, 연금, 의료, 빈곤 등에 대한 일대 개혁에 나섰다.
민주당 정부는 우선 사회보장을 둘러싼 사회경제 정세가 복지체제 형성기인 1960~70년대와 크게 달라졌다고 인식했다. 민주당 정부가 주목하는 대표적인 현실 변화는 △거품 붕괴 이후 경기침체, 디플레이션의 장기화 속에 거듭된 감세로 인한 경제·재정의 비상사태 △출생률 저하로 현저히 줄어든 노동인구 △고령화 가속에 따른 사회보장 비용 증가 △기업과 가족, 지역의 안전망의 기능 감퇴와 종신고용 붕괴 등이다. 이는 ‘세금과 사회보장의 발본개혁조사회 중간정리’(2010년 12월6일)란 이름의 민주당 보고서 내용이다. 이 보고서에 민주당은 “국민이 안심하고 장래에 희망을 품을 수 있는 사회를 만드는 것은 정치의 큰 역할”이라면서 “이를 달성하려면 앞서 사회경제의 변화를 충분히 고려한 다음, 그에 적확하게 대응하는 사회보장제도의 존재 방식을 발본적 개혁을 통해 추구해야 한다”고 강조했다.

새 복지 패러다임의 등장과 실패
일본 후생노동성은 이와 관련해 3가지 이념과 5가지 대원칙을 밝히고 있다. ‘3대 이념’은 △국민의 참가 보장 △보편주의 △안심에 근거한 활력(사회보장과 경제의 선순환)을 말한다. ‘5대 원칙’은 △모든 세대를 대상으로 한 사회보장 △미래 투자로서의 사회보장 △분권적·다원적 공급 체제 △국민 한 사람 한 사람의 사정을 고려한 맞춤형 지원 △부담을 차세대로 미루지 않는 안정적 재원 등을 가리킨다. 후생노동성은 이에 따라 연금의 경우 △신뢰 확보 △최저소득보장 연금제도를 도입했다. 보육정책으로는 △어린이수당 도입 △의료 효율화 △24시간 돌봄 서비스 시행 등 구체적인 정책 실시 계획을 짰다.
하지만 숱한 공약과 개혁 정책은 재원의 뒷받침 없이는 불가능하다. 민주당은 사회보장 재원 마련을 위한 소비세 인상을 내걸었고, 지난해 7월에 치른 참의원 선거는 이를 위한 승부수였으나 결국 대패하면서 되레 정치적 주도권을 상실하게 됐다. 이어 날벼락처럼 들이닥친 지난 3월의 동일본 대지진은 민주당 정부의 사회보장 개혁을 더욱 벼랑으로 몰아넣었다.
마침내 일본 민주당 정부는 2009년 8월 총선에서 간판 정책으로 내건 어린이수당 제도를 내년부터 폐지하기로 합의했다. 민주당은 애초 중학교 졸업 이전의 어린이에 대해 1명당 월 2만6천엔(약 35만원)의 어린이수당을 지급하겠다고 공약했으나, 재원 부족으로 지금까지 월 1만3천엔씩 지급해왔다. 오는 10월부터는 월 1만엔(3살 미만과 셋째아이에게는 1만5천엔)으로 줄이기로 했다. 3당은 이번 합의에서 내년부터는 어린이수당을 전면 폐지하고 옛 ‘아동수당’ 제도로 돌아가기로 했는데, 아동수당은 월 9천엔 수준에서 다시 논의하고, 소득이 많은 가구는 감액해서 지급할지 세금에서 자녀부양비를 공제할지 재검토하기로 했다. 민주당 정부가 핵심 공약인 어린이수당을 포기한 것은 적자국채 발행 법안에서 야당의 협력을 얻기 위해서지만, 사회보장 재원에 대한 충분한 준비와 재원 확보를 못한 측면도 크다. 어린이수당 도입 실패는 민주당 정부의 보편주의적 복지 패러다임의 후퇴를 뜻한다.

“급속한 저출산·고령화 시기에 복지투자 늘렸어야”
일본 복지체제의 현주소와 민주당 정부의 복지개혁 실패는 복지정책과 재원을 놓고 갑론을박을 벌이는 한국에 다각도로 많은 시사점을 준다. 가장 중요한 대목은 적시에 적절한 복지투자를 하지 않을 때 사회적으로 얼마나 비싼 대가를 치르게 되느냐는 점이다. 특히 저출산과 고령화에 대비한 복지투자를 제때 하지 않은 대가는 치명적이다. 노인빈곤과 양극화 심화, 노동력 인구 감소 등 사회적 문제와 갈등을 낳는 것은 물론, 오랜 경기침체와 경제성장 동력 상실이란 결과마저 낳았다. 뒤늦게 복지가 경제성장의 동력이 될 수 있다면서 사회보장제도 개혁에 나서려 하지만, 이제는 더욱 심화된 저출산·고령화란 높은 장벽으로 인해 엄청난 비용을 들여야 하다 보니 개혁 자체가 이전보다 훨씬 어려운 과제가 돼버렸다.
다케가와 도쿄대학 교수는 “1980년대 저출산·고령화가 가파르게 이뤄질 때는 경제성장도 좋았다. 그때 저출산과 고령화 등에 대비한 복지 분야에 투자해야 했는데 그러지 못했다”며 “그것이 일본 경제 실패의 큰 원인”이라고 했다. 또한 “적시에 복지투자를 안 하다 보니 이후 (경제에) 거품이 생기고, 거품이 생긴 뒤로는 투자를 하더라도 아주 비싸게 치러야 했다”고 덧붙였다.
일본은 경제대국 가운데 저출산·고령화 현상이 가장 빠르게 이뤄진 나라다. 1950~60년대 3.65에 이르던 합계출산율(15~49살 가임기 여성의 일생 동안 자녀 출산 추계치)은 1970년대 2.0대로 급락했다, 급기야 1980~90년대에 이르러 1.75~1.54대로 떨어졌다. 2010년 현재 이 비율은 1.4다. 고령화 속도도 가팔라, 일본인들의 평균연령은 1970년 31살에서 1997년 40살, 2020년엔 46살로 예측된다. 현재 1억2700만 명의 인구는 40년 뒤엔 9천만 명 이하로 떨어질 것이다. 인구 감소는 곧 노동력 감소로 이어진다. 일본의 노동력은 1950년 5천만 명 수준에서 50년 만에 8700만 명으로 정점에 이른 뒤, 급속히 줄어들어 2050년에는 다시 5천만 명 수준으로 떨어질 것이다.
민주당 정부의 어린이수당을 둘러싼 정책 추진 과정도 시사점이 많다. △현실성이 충분하고 치밀한 공약 검토의 필요성 △반복지 세력과 야당의 반발에 대한 강고하고 예리한 대응 등 복지정치적 요소 고려 △복지 증세에 대한 전략적 접근 △관료에 대한 민주적 통제 등이 그것이다.
큰 교훈은 재원 확보 문제다. 어떻게 재원을 확보하고, 어떻게 국민을 설득하고, 어떻게 그것을 현실화할 것인가? 이에 대한 정치한 전략이 없고서는 개혁의 동력을 힘차게 끌어올릴 수 없다. 우리나라의 한나라당과 보수 언론 등 일각에선 최근 일본 민주당 정부의 어린이수당 철회와 간 나오토 총리의 사과 발언 등을 놓고 ‘복지 포퓰리즘’의 피할 수 없는 귀결이란 풀이를 내놓았다. 오늘날 재원을 포함한 일본 복지체제 문제는 복지 부재나 부족에서 비롯됐지 복지를 하려고 해서 나타난 게 아니다. 한마디로 번지수를 잘못 짚은 주장이다.
우리나라는 세계 최고의 저출산, 가파른 고령화, 열악한 복지지출 등 일본과 닮은 게 많은 사회다. 우리나라가 현재의 일본과 같은 처지에 빠지지 않으려면 더 늦기 전에 복지투자를 강화해야 한다. 시간이 많지 않다.
goni@hani.co.kr

*이 기사는 한국보건사회연구원의 후원과 김성원 도쿄경제대학 교수의 도움을 받아 취재·작성됐다.