유럽, 중국, 미국이 미래 기술 부문에 전례 없는 규모의 국가보조금을 경쟁적으로 쏟아붓고 있다. 그 결과 산업 기반을 위험한 수준으로 뒤흔들고 있다. 이제 세계경제 위기는 정해진 수순일까.


게오르크 파리온 Georg Fahrion 등 <슈피겔> 기자
 

▲ TSMC의 독일 드레스덴 공장 설립에 독일 정부가 막대한 보조금을 지급하겠다고 발표하자, 드레스덴에서 25년 동안 반도체 공장을 운영해온 TSMC의 경쟁업체 글로벌파운드리스는 강하게 반발했다. 2021년 10월28일 글로벌파운드리스의 나스닥 상장을 기념해 미국 뉴욕 타임스퀘어 광장의 스크린에 이 회사 광고가 나오고 있다. REUTERS

세계 최대 반도체 파운드리(위탁생산) 기업인 대만의 TSMC는 독일 드레스덴에 반도체 공장을 설립하겠다고 2023년 8월8일 발표했다. 이에 로베르트 하베크 경제부 장관은 관련 홍보 영상을 찍기 위해 카메라 앞에 섰다. 하베크 장관은 TSMC의 독일 투자 결정이 독일의 경쟁력을 보여주는 증거라고 강조했다. 독일 정부는 TSMC의 드레스덴 반도체 신규 공장 설립에 최대 50억유로(약 7조원) 규모의 보조금을 지원할 예정이며 독일에 필요한 기술을 확보하게 된다고 하베크 장관은 덧붙였다.
그러나 미국 반도체 대기업 글로벌파운드리스에서 대관·법무 업무 총괄 담당자인 샘 아자르는 하베크 장관과 생각이 완전히 다르다. 아자르는 독일 정부가 TSMC와 인피니온, 보슈(BOSCH), 차량용 반도체 전문기업 엔엑스피(NXP) 등이 참여하는 합작법인에 보조금을 지급하는 것에 분노를 표했다.
 

▲ 세계 최대 반도체 파운드리 기업인 대만의 TSMC가 독일 드레스덴에 반도체 공장을 설립하는 데 독일 정부가 최대 50억유로(약 7조원) 규모의 보조금을 지원하겠다고 밝히자 논란이 일고 있다. 2023년 7월28일 대만 북부 신주과학단지의 TSMC 글로벌 연구개발(R&D)센터 개소식이 열렸다. REUTERS

글로벌파운드리스의 울분
글로벌파운드리스는 세계 선두 기업 TSMC의 얼마 남지 않은 경쟁업체 중 하나다. 글로벌파운드리스도 TSMC처럼 기업들로부터 위탁받아 반도체를 생산한다. 오래전부터 드레스덴에서 반도체를 생산하는 이 기업은 실리콘밸리에 빗대 유럽의 ‘실리콘 작센’(Silicon Saxony·드레스덴이 작센주에 있어 붙은 명칭) 조성에 어느 정도 기여했다는 자부심을 가지고 있다.
그런데 글로벌파운드리스가 드레스덴에서 반도체를 생산한 지 25년이나 지났지만, TSCM이 독일 정부로부터 단숨에 받아낸 보조금의 절반도 아직 받지 못했다. 아자르는 이렇게 항변한다. “글로벌파운드리스보다 규모가 열 배 이상 크고 직접적 경쟁 관계에 있는 TSMC가 이제 우리 공장 가까이서, 우리의 최대 고객사 세 곳과 합작으로 반도체를 생산한다. 이에 더해 독일 정부로부터 엄청난 보조금까지 받는다. 이게 정말 공정하다고 생각하느냐?”
그는 독일 정부의 보조금은 공정과는 거리가 멀다고 잘라 말했다. 이는 “가장 큰 호랑이에게 스테로이드를 주입하는 것과 마찬가지”라는 것이다. 그래서 글로벌파운드리스는 유럽연합(EU) 관련위원회에 문제를 제기했다. “EU 경쟁위원회가 TSMC 드레스덴 공장 보조금의 유럽 법규정 위반 여부를 조사하기를 바란다”고 아자르는 단호히 말했다. 또한 독일 정부와 TSMC가 드레스덴 반도체 공장 프로젝트를 EU 집행위원회에 등록할 경우, 글로벌파운드리스는 즉각 공식적으로 법 위반을 신고할 계획이다.
동시에 글로벌파운드리스는 드레스덴 현지 공장에서 자체 생산량을 늘리면 TSMC처럼 독일 정부로부터 보조금을 받기를 기대한다. TSMC는 드레스덴 신규 반도체 공장 설립비의 최대 50%를 독일 정부의 보조금으로 충당하게 된다고 아자르는 말한다. “글로벌파운드리스도 독일 정부가 시장을 지배하는 TSMC에 지급하는 수준의 보조금을 원한다.”
경쟁업체가 정부지원금을 받는데 이에 영향받지 않는 기업은 없을 것이다. 글로벌 경쟁에서 글로벌 기업 유치에 뒤처지길 원하는 지역이나 국가도 당연히 없다. 문제는 보조금 경쟁이 모두가 패자가 되는 ‘제로섬게임’으로 끝날 수도 있다는 점이다.
TSMC 보조금 논란은 전세계 각국의 전례 없는 보조금 전쟁에서 가장 극단적인 사례다. 과거 공정한 경쟁 법칙에 힘썼던 세계경제는 현재 전무후무한 전환을 경험하고 있다. 독일 만하임에 자리한 ‘라이프니츠 유럽경제연구센터’(ZEW)의 아킴 밤바흐 센터장은 “보조금 경쟁이 새로운 차원에 접어들었다”고 말했다. 유럽·중국·미국은 미래지향적이고 안보와 관련 있거나 위험에 처했다고 판단하는 산업에 엄청난 보조금을 경쟁적으로 퍼붓는다. 보조금 경쟁은 단순히 반도체산업에만 국한된 게 아니다.
 

▲ 조 바이든 미국 대통령이 2022년 8월16일 미국의 친환경 전환을 위해 주로 자국 내 생산 기업에 엄청난 보조금과 세제 혜택을 주는 인플레이션감축법(IRA)에 서명하고 있다. 전문가들은 무분별한 보조금 경쟁이 국제 무역체제에 상당한 타격을 입힐 것으로 우려한다. REUTERS

북미와 유럽도 산업정책 전환
미국의 친환경 전환을 위한 인플레이션감축법(IRA)에서 보조금과 세제혜택은 3600억유로(약 512조원) 규모에 이른다. 유럽의 기후전환을 위한 ‘그린딜’은 거의 무제한적인 보조금의 법적 토대가 되고 있다. 일본, 오스트레일리아 등의 국가들도 이와 유사한 보조금 프로그램을 만들고 있다. 그리고 중국이 친환경 분야에서 선두를 선점하려 쏟아붓는 보조금 규모는 수많은 경제학자가 집계하는 일조차 포기했다.
과거에도 국가나 지역이 민간경제에 보조금을 지급하는 일은 항상 있었다. 이른바 호랑이 국가인 홍콩, 싱가포르, 대한민국, 대만의 경제가 20세기 후반에 날개를 달 수 있었던 것은 특히 수출을 겨냥한 ‘맞춤형 국가보조금 덕택’이었다고 킬(Kiel)세계경제연구소 글로벌화센터의 홀거 괴르크 소장은 말한다. TSMC의 설립 주체도 대만 정부였고, TSMC가 1994년 주식시장에 상장된 뒤에도 대만 정부는 계속 대주주 지위를 유지했다.
북미와 유럽에서는 민간경제에 정부가 관여하는 산업정책이 이미 20년 전부터 인기가 없었지만, 2008년 글로벌 금융위기를 기점으로 분위기가 달라졌다. 미국의 ‘바이 아메리카’(Buy America·미국에서 도로, 다리, 철도, 항만 등을 신축 또는 개축할 때 미국에서 생산된 자재와 장비 사용을 의무화하는 법규정), 독일의 신차 구매자를 위한 폐차보상금, 전세계 각국의 경기부양책 등은 모두 기존 산업정책의 전환을 의미한다.
코로나19 대유행과 우크라이나 전쟁 이후 전환 속도는 더욱 빨라졌다. 팬데믹을 거치면서 공급망이 붕괴했고, 각국 정부는 자국 경제가 극소수 국가와 TSMC 등 일부 기업에 무기력하게 종속됐음을 깨달았다. 순식간에 러시아 천연가스 공급이 중단되는 트라우마를 겪은 독일 정치인과 기업인은 이 끔찍한 경험을 중국에 대입했고, 중국의 대만 공격과 뒤따를 대중국 제재가 어떤 파장을 몰고 올지 자문했다. 그리고 전 세계 주요 경제 블록은 글로벌 핵심 기업 유치에 경쟁적으로 나섰다.
이 흐름은 원치 않는 부작용을 가져왔다. 국가보조금은 새로운 형태의 보호무역주의와 다름없다. 1930년대 보호무역주의는 세계경제를 극단적으로 악화시켰다. 세계경제 성장과 세계무역은 지금 다시 정체됐고, 수많은 국가에서 국가부채가 증가 추세에 있다.
보조금은 공급과잉을 불러오고, 독점체제를 굳히며, 가격상승을 부채질하고, 불평등을 심화한다. 보조금은 새 위기를 알리는 메신저일까.
 

▲ 우르줄라 폰데어라이엔 유럽연합 집행위원회 위원장이 2023년 2월1일 벨기에 브뤼셀에서 미국의 인플레이션 감축법에 대응해 유럽 차원에서 마련한 ‘그린딜’을 설명하고 있다. 그린딜이 거의 무제한적인 보조금의 법적 토대가 된다고 전문가들은 지적한다. REUTERS

위험에 빠진 세계무역
세계무역기구(WTO)는 과거에 막강한 기관이었다. WTO 수석이코노미스트 랄프 오사의 시선은 사무실에 들어서면 제네바의 레만호수를 따라 펼쳐진 삐쭉삐쭉 솟은 알프스 산맥으로 제일 먼저 향한다. 164개 회원국을 거느린 WTO 본부는 21세기 초반까지 중재자이자 강대국들, 그리고 글로벌화 수혜자들의 협회였다.
하지만 그간 미국과 중국은 지정학적 대립 상황에 빈번하게 처했고, 이는 고스란히 세계무역과 WTO의 피해로 돌아갔다. WTO는 글로벌 관세협정 협상에 더는 아무런 힘을 발휘하지 못한다. 최고 의사결정 기관인 각료회의는 보이콧 대상으로 전락했다. 세계 주요 무역국들은 엄청난 규모의 보조금을 자국 기업들에 쏟아붓는 방식으로 국외 경쟁기업들을 시장에서 밀어내고 있다. 랄프 오사는 “무분별한 보조금 경쟁은 하등의 도움도 되지 않는다”고 지적했다. “무분별한 보조금 경쟁이 국제 무역체제에 상당한 타격을 입힐 것으로 우려된다.”
국제통화기금(IMF), 경제협력개발기구(OECD), 세계은행의 이코노미스트들도 그의 우려에 공감한다. 런던에 있는 비영리 연구기관인 경제정책연구센터(CEPR)의 한 연구보고서에 따르면, 중국·미국·유럽연합은 2008년 글로벌 금융위기 이후 자국 산업을 위해 약 1만8천 개의 보조금 프로그램을 운용했다.
국가보조금은 경쟁업체들을 밀어내기 위한 무역장벽과 점점 한 몸이 되고 있다. 중국 정부는 자국을 ‘제조업 대국’에서 ‘제조업 강국’으로 키우기 위해 2015년부터 ‘중국제조 2025’ 전략을 추진 중이다. 중국 정부는 이 전략에 따라 2025년까지 첨단 의료기기, 로봇, 통신 장비, 항공우주, 전기차, 반도체 등 10개 첨단 제조업 분야에서 국외 경쟁업체들을 밀어내고 자국 대표 기업들을 육성한다.
EU는 유럽 친환경 산업이 다양한 시장에서 경쟁력을 갖추도록 그린딜을 추진할 계획이다. 그리고 조 바이든 미국 대통령은 중국과 유럽의 공세를 막기 위해 인플레이션감축법을 제정했다. 지원금 대부분은 기업이 미국에서 생산해야만 지급하는데, 이는 국제무역 규정의 명백한 위반이다. 또한 바이든 대통령은 2023년 8월9일 중국의 인공지능과 양자컴퓨팅 등의 첨단기술 분야에 미국 자본 투자를 금지하는 행정명령에 서명했다. EU 집행위는 2023년 말까지 이와 유사한 법안을 발의할 계획이다.
‘오스트리아 경제연구소’(Wifo)의 가브리엘 펠베르마이어 소장은 이를 가리켜 “값비싼 무역정책”이라고 비판했다. 국가보조금과 수출규제를 동시에 집행하면 “국내 생산비용이 증가하고 동시에 국외 비즈니스가 제한되는” 부정적 결과를 가져온다는 것이다. 이는 국내의 부를 갉아먹고 국제무역 환경을 악화한다.
WTO, IMF, 세계은행, OECD가 이 흐름을 우려스럽게 주시하는 것도 어찌 보면 당연한 일이다. 네 국제기구의 한 연구보고서에 따르면, 전세계 보조금 경쟁은 “세계무역에서 긴장을 고조시키며, 성장과 부를 악화시키고, 공정한 상품교역을 향한 대중의 지지를 무너뜨린다”는 것이다.
이제 WTO는 영향력을 거의 상실했고, 세계무역은 약육강식이 판치는 무대가 됐다. “WTO 회원국들은 각국 지원금 규정을 신뢰할 수 있어야 한다”고 랄프 오사는 지적한다. “그렇지 않으면 세계무역기구 시스템을 향한 신뢰가 무너진다.”
전문가들은 세계 각국이 경쟁관계의 경제블록과는 더는 무역하지 않고 같은 블록 안에서만 무역하는 지속적인 경제전쟁 시대가 도래할 수도 있다고 경고한다. 경제전쟁 시대에는 모든 것이 이중으로 생산과 지원이 이뤄지고 가격이 상승하지만, 기후보호 등 인류 운명이 걸린 문제에서는 정작 더 이상 협력하지 않는다.
 

▲ 스위스 제네바에 있는 세계무역기구(WTO) 본부. WTO는 과거에 막강한 기구였지만 미-중 지정학적 대립이 격화하면서 더는 힘을 발휘하지 못하고 있다. REUTERS

전체주의 정권의 수단
중국 등 전체주의 정권은 권력 강화의 수단으로 산업정책을 적극적으로 활용한다. 그렇게 중국 정권은 국민에게 지속적인 부의 창출을 제공하며 정치적 자유의 부재를 보상해준다. 따라서 2023년 여름처럼 경제성장이 정체되고 부동산 대기업들이 부도 위험에 처하면 중국 정권은 난처할 수밖에 없다.
시진핑 국가주석은 2022년 가을 공산당 제20차 당대회에서 “강한 바람과 거친 바다, 그리고 위험한 폭풍의 거대한 시험을 극복할 의지가 있어야 한다”고 말했다. 시진핑 주석은 중국의 점점 더 많은 지역이 가치창출 고리에 연결되고 하이테크 기술도 자체적으로 생산하는 것을 목표로 한다. 이를 실현한다면 미국과의 대립이 악화하더라도 중국은 수입금지 등 제재조치에 큰 영향을 받지 않을 것이다.
대규모 보조금이 어떠한 긍정적 혹은 부정적 결과를 가져올지는 중국 사례로 확인할 수 있다. 중국 정부의 국가 통제 본능은 1978년 이후 진행된 시장경제 개혁·개방 중에도 단 한 번도 사라지지 않았다. 하지만 중국 정부는 불과 몇 년 전까지만 해도 적극적이고 일관된 산업정책을 운용하지는 않았다.
2013년 시진핑이 국가주석으로 취임한 뒤, 중국 정부는 전세계가 대대적인 기술 변혁을 앞두고 있으며, 첨단 부문 지원으로 중국을 변화의 선두주자로 만들 수 있다는 확신을 점점 가졌다. 중국 정부는 2015년 ‘중국제조 2025’ 전략을, 그로부터 1년 뒤인 2016년에는 ‘혁신주도형 발전 전략’을 발표했다. 보조금이 대규모로 투입된 벤처캐피털 펀드가 주요 수단으로 사용됐다. 현재 보조금을 지원받은 벤처캐피털 펀드는 최대 2천 개로, 최대 2조달러를 운용하며 스타트업(신생기업)에 투자하고 있다.
중국의 보조금 규모에 관한 정확한 통계치는 없다. 중국이 지원하는 기관이 너무 많고 지원 방식도 다양하다. 직접 지원금과 감세에서 시작해, 부동산 매매가 할인, 대출을 비롯한 상업적 연구지원금 등 다양하기 그지없다. 게다가 대량 구매 조달을 하는 정부는 수많은 중국 기업의 최대 고객기관이다. 미국 뉴욕에 있는 비영리단체 아시아소사이어티(Asia Society)와 스탠퍼드대학의 보고서에 따르면, 중국은 국내총생산(GDP)의 최소 1.7%에서 최대 5%를 산업정책에서 집행한다.
그러나 중국의 대규모 보조금 지출 결과는 뜨뜻미지근하다. 미국 카네기멜런대학과 중국 상하이과학기술대학 연구원들은 중국 기업의 생산성과 지원금이 비례한다는 관련성을 증명할 수 없다는 결론을 내렸다. 실제 2022년 한 해만 해도 중국 정부는 국가보조금 17억5천만달러(약 2조3천억원)를 중국 반도체 대기업들에 퍼부었다. 그럼에도 세계 일류 기업으로 부상하지 못했다. 반면 태양광산업의 상황은 다르다. 중국 정부로부터 대대적인 지원금을 받는 태양광에너지 대기업들은 과거 선도적인 유럽 경쟁업체들의 시장점유율을 뺏어올 수 있었다.
전기자동차 시장 상황도 유사하다. 상당한 수익에도 중국 정부로부터 대대적인 지원금을 받는 CATL(寧德時代) 등 배터리 제조업체들은 글로벌 시장을 지배하고 있다. 중국 전기차가 유럽과 미국 시장에서 약진할 날도 머지않았다고 업계 전문가들은 판단한다. 중국 정부의 엄청난 보조금이 투입된 중국 전기차 시장의 거품이 조만간 꺼지고 정리되겠지만, 중국 업계가 유럽과 미국 시장을 지배하게 될 것은 변함없다. 중국 업체 몇 곳은 살아남을 것이고, 그만큼 공격적으로 시장을 공략할 수도 있다. 이 경우 “보조금을 많이 지급할수록 결과물도 많다”는 중국 정부의 전략이 먹힐 수도 있다.

ⓒ Der Spiegel 2023년 제35호
Der Milliarden-Tsunami
번역 김태영 위원