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백신으로 부자된 마인츠, 최빈 도시 조세천국 되다
[SPOT] 지방정부의 부익부 빈익빈
[154호] 2023년 02월 01일 (수) 카테리나 로벤슈타인 economyinsight@hani.co.kr

빚에 허덕이던 마인츠(독일 남서부 라인란트팔츠주 주도)가 백신 제조사인 바이오엔테크 덕에 10억유로 이상을 챙겼다. 빚더미에 허우적대던 한 도시가 돈방석에 앉으면 무슨 일이 벌어질까.

카테리나 로벤슈타인 Caterina Lobenstein
<차이트> 기자

   
▲ 화이자 백신을 개발·제조한 바이오엔테크의 마인츠 본사. REUTERS

2022년 연말 독일 마인츠 선제후궁전(Electoral Palace Mainz) 홀에 시의원들이 모였다. 그들은 서둘러 자리에 앉아 자전거 헬멧과 가방을 벗었다. 여기저기서 악수하거나 포옹을 했다. 연단에 귄터 베크가 올라갔다. 그는 짙은 색 양복을 입은 편안한 분위기의 남성으로 마인츠 시장이다. 그가 정숙할 것을 요청한 뒤 회의를 시작했다. 독일의 어떤 도시도 해본 적 없는 회의였다. “역사적인 상황”에 대해 베크 시장이 입을 열었다.
이날 시의원들은 모든 독일 지방자치단체(지자체)가 연말이면 으레 하는 일을 위해 모였다. 다음해 예산을 협상하는 것이다. 그들은 행정 서류나 부수 법안, 인사 계획 등을 놓고 논쟁했다. 많은 숫자를 다뤄야 하는 화려하지 않은 일이다. 지역 정치의 일상이다.
재정이 충분하지 않다는 것도 많은 도시에서 일반적인 일이다. 수영장 문을 닫아야 하거나 공무원 일자리가 축소된다. 에너지 비용과 사회적 지출이 늘어났기 때문에 독일 지방정부들은 “독일 연방공화국이 성립된 이래 가장 큰 재정 위기”에 직면하리라 예상했다. 그러나 마인츠의 2022년은 모든 것이 달랐다. 오랫동안 독일에서 가장 부채가 많은 지자체였던 이 도시에 돈이 넘쳐나고 있다. “나는 이것을 마인츠의 기적이라 부른다”고 베크 시장은 말했다. 이 기적은 독일 지자체의 빈곤과 부에 대해 많은 것을 말해준다. 도시와 지자체가 스스로 자금을 조달해야 하는 모호한 시스템에 대해서도 시사하는 바가 크다.
마인츠에 막대한 수입을 안긴 돈의 원천은 마인츠 구시가지 남쪽의 현대적인 건물에 있다. 바로 바이오엔테크(BioNTech)의 본사다. 여기서 2020년 최초의 코로나19 백신 중 하나인 BNT162b2(화이자 백신)가 개발됐다. 수십억 병의 백신이 전세계에 팔렸고, 2021년 바이오엔테크 수익은 100억유로(약 13조3천억원)를 넘었다. 회사의 수익에는 영업세(Gewerbesteuer, 연방이 부과하는 법인세와 달리 지방정부가 과세 주체임)가 부과되기에, 마인츠는 바이오엔테크로부터 2022년 회계연도에 10억유로 이상을 거둬들였다. “이런 상황을 실감하기까지 며칠이 걸렸다”고 베크 시장은 말했다. 평생 ‘루저’의 삶을 살다가 갑자기 복권에 당첨된 것 같았다.

   
▲ 빚에 허덕이던 독일 라인란트팔츠주 마인츠는 화이자 백신 제조사인 바이오엔테크 덕에 갑자기 ‘부자 도시’가 됐다. 위키피디아

복권 당첨된 ‘루저 도시’
복권 회사는 당첨자에게 정신을 차려야 한다고 조언한다. ‘돈을 흥청망청 써서는 안 됩니다’ ‘돈 많다고 자랑하고 다니지도 마세요’ 이런 식으로 말이다. 하지만 많은 복권 당첨자는 이런 말에 상관하지 않는다. 치코를 예로 들어보자. 본명이 퀴르사트 일디림인 치코는 독일 도르트문트 출신의 크레인 운전사로, “실수를 많이 했고” “밑바닥에 있었다”고 말했다. 2022년 가을 그는 990만유로(약 132억3천만원)의 복권 대박을 터뜨렸다. 얼마 지나지 않아 그는 상사에게 전화해 “나는 더 이상 출근하지 않을 겁니다. 부자니까요!”라고 말했다.
치코는 생각 없이 돈을 썼다. 포르셰 911과 페라리 피스타, 롤렉스 시계를 샀고 발렌시아가 신발 15켤레, 디자이너 다운재킷 30벌을 샀다. 한 달 만에 그는 150만유로를 지출했다. 타블로이드 신문이 전하는 바에 따르면 말이다. 얼마 전 치코는 고향의 택시회사에 전화하는 영상을 올렸다. “네, 안녕하세요. 저는 이번에 복권에 당첨된 사람입니다”라고 그는 말했다. “거기 있는 택시를 다 부를 수 있을까요?” 그는 “나는 화수분을 가진 것이나 마찬가지”라고 주장했다. 왜 그렇게 많은 택시가 필요했는지는 알 수 없다. 그냥 그럴 능력이 있으니 불렀을 것이다.
BNT162b2라는 백신 이름을 발음하는 데 걸리는 시간보다 더 빠르게 마인츠가 그 돈을 다 써버리는 것을 상상하기란 어렵지 않다. 곧 새로운 시장이 선출될 것이다. 잘 알려졌듯이, 선거운동 기간에 돈은 신중하지 않게 그저 손쉽게 지출된다. 이 도시는 치코처럼 될 것인가? 마인츠도 진델핑겐이나 몬하임처럼 될 것인가?
독일 바덴뷔르템베르크주의 도시 진델핑겐에는 메르세데스벤츠의 대규모 공장이 있다. 사업이 잘될 때면 이 공장은 진델핑겐의 금고에 많은 돈을 벌어다준다. 진델핑겐의 전직 시장은 이 돈으로 대리석 건널목을 만들기도 했다.
뒤셀도르프와 가까운 곳에 있는 독일 바이에른주 몬하임의 시장은 최근 요트 정박항을 짓겠다고 발표했다. 적합한 장소가 없기 때문에 운하를 파고 도로를 이전해야 한다. 비용은 4천만유로가 들지만 수익성은 불확실하다. 몇 년 전 이 도시는 원형 교차로 한가운데에 인공 간헐천을 만들었다. 자연석을 옮기고 이끼를 심고 12m 높이의 분수를 설치했다. ‘신비로운’ 광채를 지닌 예술작품에 시장은 열광했다. 간헐천 앞에는 교통사고를 예방하기 위해 신호등을 설치했다. 신호등은 간헐천이 솟아오르기 전 교통을 차단한다. 공사가 시작되기 전 납세자협회는 “책임자들이 이 터무니없는 계획을 재고하기를 촉구한다”고 편지를 보냈다. 하지만 몬하임의 시장, 즉 ‘지자체의 치코’는 이 계획을 실행에 옮겼다.
마인츠 시의원들은 돈을 사용할 계획을 세우고 있다. 하지만 각자 염두에 두고 있는 바는 다르다. 마인츠 선제후궁전 홀의 연단에 녹색당 소속 의원이 올라서서 말했다. “우리는 마인츠 시민들에게 무언가를 돌려주고 싶다. 하지만 이 상황에 책임감 있게 대처해야 한다.” 자유민주당 의원은 “헛된 꿈이나 공허한 계획을 세우지 말자”고 덧붙였다. 사회민주당 소속 의원은 “우리가 도시 전체에 물 뿌리듯 돈을 쓸 수 없는 노릇”이라고 했다.

   
▲ 독일 라인란트팔츠주 마인츠에 있는 선제후궁전의 모습. 선제후궁전 누리집

난민 추방에 쓰자는 우파정당
시의원들이 바이오엔테크의 돈에 대해 알았을 때 그들의 뜻은 하나였다. 그리고 아무도 그 돈에 손대지 않았다. 그 돈은 당시 10억유로(약 1조3천억원)가 넘는 빚을 갚기 위한 것이었다.
귄터 베크 시장은 마인츠에 돈이 없던 때를 기억한다. 그는 왜 놀이터를 폐쇄해야 했는지 설명해야 했다. 고작 몇천유로를 아끼기 위해서 했던 일이다. 시에 돈이 부족해 반려견 세금을 인상했다. 수백 명이 화가 나서 푸들과 테리어를 데리고 거리로 나섰다. 라인란트팔츠주의 위임을 받은 금융감독기관이 부채가 있는 지자체의 경비를 샅샅이 검토했던 일도 이야기했다. 마인츠 시행정을 하면서 계획을 짤 수 없는 경우도 종종 있었다. 관리도 제대로 되지 못했다. 베크 시장은 “쓰디쓴 경험이었다”고 말했다.
이 지자체의 긴축정책은 흔적을 남겼다. 많은 건물이 낡았고, 마인츠의 사회복지기관과 공공문화체육시설은 돈이 없기로 유명하다. 저소득층을 위한 주택과 체육관이 부족했고 학교와 유치원 인력에도 돈을 쓸 수 없었다.
하지만 이제 부채를 거의 다 갚았다. 바이오엔테크가 2023년에도 시 금고를 채워줄 것이기에 이제 마인츠 시의회는 새로운 상황을 마주하고 있다. 갑자기 쓸 수 있는 돈이 생긴 것이다. 녹색당 소속 의원은 2000년부터 시의회에서 일했지만 이런 회의를 한 것은 처음이라고 연단에서 말했다.
마인츠는 연방정부와 마찬가지로 신호등 연정(사회민주당·녹색당·자유민주당)으로 운영된다. 마인츠 시정부는 바이오엔테크에서 생긴 돈으로 유흥세를 폐지하고 여름휴가 기간에 공공수영장 입장을 무료로 하고 싶어 한다. 주택 부족 문제를 해결하기 위해 시는 땅을 매입하고 시의 주택건축조합에 수백만유로를 지원했다.
줄무늬 옷을 입은 기독교민주연합(CDU·기민련) 대변인은 또 다른 제안을 내놓았다. 관광진흥에 더 많은 돈을 투자하고 쓰레기통과 개 배설물 처리통을 더 많이 설치하자는 것이다. 우파정당인 독일을위한대안(AfD) 소속 의원은 “시 소속 (불법이민자) 추방담당관”의 고용을 원했다. 좌파당(Die Linke)은 임대료 상한법 등을 위해 1억5천만유로 투자 패키지를 요구했다. 좌파당이 이런 제안을 내놓자 홀이 술렁였다. 녹색당 의원은 지폐를 뿌리는 제스처를 취하면서 역겹다는 듯 팔을 휘둘렀다.

   
▲ 선제후궁전의 내부.

감세로 세수 3분의 1 줄어
마인츠는 꽤 성공한 도시가 됐지만 시 예산 규율은 여전히 깐깐하다. 갑자기 부자가 됐지만 여전히 돈을 아끼는 도시, 돈을 펑펑 쓸 수 있지만 금고를 쉽사리 열지 않는 시장. 마인츠의 10억유로 동화는 여기서 끝날 수도 있었다. 하지만 상황은 간단하지 않다. 이 도시가 돈을 얻는 대신 반대급부로 무언가를 줬기 때문이다. 역설적으로 보일지도 모르지만 마인츠는 영업세를 낮추었다. 영업세 덕분에 마인츠가 부자가 됐는데도 말이다.
영업세는 지자체의 중요한 수입원이다. 영업세는 보상의 개념으로 내는 것이다. 기업이 어떤 도시에 공장을 지으면 도시 인프라를 사용한다. 기업은 도로나 공간을 사용하고 소음을 유발하거나 공기를 오염시킬 수도 있다. 이 세금은 지역주민에게 보상하기 위한 것이다. 이는 지자체가 사회기반시설을 양호한 상태로 유지하는 데 쓰여야 한다.
영업세는 각 시가 자체적으로 결정할 수 있다. 영업세가 낮을수록 정착할 곳을 찾는 기업에는 매력적이다. 자체적으로 결정할 수 있는 유연한 세율을 바탕으로 공정한 유치 경쟁을 한다는 개념이 깔려 있다. 하지만 실제로 경쟁은 공정하지 않았다. 이득을 본 것은 이미 부유한 도시들이었다. 예를 들면 요트 정박지와 인공 간헐천을 건설한 몬하임이 있다.
영업세의 패자는 적자를 기록하는 가난한 시들이다. 이런 도시는 많은 사람에게 최저생계비 등 사회적 지원을 제공해야 하므로 적자에 빠지는 경우가 많다. 이런 도시일수록 기업을 유치하는 것이 중요하다. 그러나 적자에 빠진 도시들은 한푼 한푼이 소중하기에 영업세를 함부로 내릴 수 없다. 일부는 영업세를 올릴 수밖에 없다. “영업세가 높아지면 가난한 시는 매력을 더 잃는다. 그리고 격차는 더욱 벌어진다”고 독일경제연구소의 세금 전문가 마르틴 베즈노스카는 강조했다. 독일 도시·지자체의 재정 상황을 정기적으로 조사하는 회계감사 회사 EY도 “지자체는 두 계급으로 나뉜다”고 말했다.
마인츠 시장 귄터 베크도 이 문제를 잘 알고 있다. 마인츠에서 영업세는 440포인트였다. 독일에서 가장 부유한 지자체인 이웃 마을 잉겔하임은 310포인트다. 제일 처음 바이오엔테크의 10억달러가 마인츠 금고에 들어왔을 때 마인츠는 불편한 질문을 마주해야 했다. 잉겔하임이 바이오엔테크를 빼가려 한다면 어떻게 될 것인가? 마인츠 사람들은 주저하지 않고 그들의 영업세를 낮췄다. 잉겔하임과 똑같은 세율로 말이다.
이후 마인츠의 영업세 수입은 3분의 1 정도가 사라졌지만, 바이오엔테크는 마인츠에 그대로 머물렀다. 그리고 모든 것이 계획대로 진행된다면 더 많은 기업이 이 도시에 정착할 것이다. 한 자유민주당 의원은 영업세 인하가 “마인츠를 위한 세기의 기회”라며 “생명공학 기업이 더욱 많이 들어서는 것을 찬성한다”고 환호했다. 부자 도시는 항상 돈을 더 벌고 가난한 도시는 더 가난해진다.
영업세의 근거가 되는 법은 1936년에 만들어졌다. 당시 기업들은 도시와 밀접한 관계를 가졌다. 쉽게 해체해서 다른 도시로 옮길 수 없는 광산이나 공장이 대부분이었기 때문이다. 오늘날 서비스를 제공하거나 연구를 위주로 하는 많은 기업은 장소에 구애받지 않는다. 마인츠에 본사를 둔 바이오엔테크가 대표적이다. 기업의 장소 의존도가 낮을수록 지자체를 더욱 강하게 압박할 수 있다. 영업세를 낮추는 끝없는 경쟁이 있을 뿐이다.

   
▲ 2021년 3월 독일 생명공학회사 큐어백의 코로나19 백신 시험장. 바이오엔테크보다 큐어백이 먼저 백신 물질을 발견했다면 마인츠가 아니라 튀빙겐이 부자 도시가 됐을 것이다. REUTERS

지자체들, 세금 낮추기 경쟁
세금이 많이 걷히는 마인츠 같은 도시도 무작정 안심할 수는 없다. 바이오엔테크에서 오는 수익에 문제가 생김에 따라 세금 수입이 위태해진다면 어떻게 할 것인가? 바이오엔테크가 세율을 더 낮추라고 요구한다면 어떻게 할 것인가? 물론 더 낮출 여지도 있다. 인공 간헐천을 설치한 몬하임의 세율은 250포인트이다. 이 도시는 독일 내에서 세금 천국으로 잘 알려져 있다.
영업세 개혁에 대한 제안은 이미 여러 번 있었다. 최근에는 작센안할트주 총리인 라이너 하젤로프가 말을 꺼냈다. 기민련 소속인 하젤로프는 <차이트>와 한 인터뷰에서 “영업세의 문제 중 하나는 기업의 수익 이전”이라고 말했다. 기업이 어떤 지역에서 수익을 창출했다고 해서 해당 지자체가 반드시 그만큼의 수익에 대한 세금을 얻지는 않는다는 것이다.
하젤로프는 작센안할트주 남쪽의 로이나라는 작은 도시의 쓰레기소각장에 관해 설명했다. 해당 장소는 악취가 나고 무거운 쓰레기차들이 소리를 내며 도로 위를 달려서 도시의 사회기반시설을 망가뜨리고 있다. 하지만 세금은 로이나가 아니라 바덴뷔르템베르크주에서 부과한다. 쓰레기 소각 회사의 본사가 바덴뷔르템베르크주에 있기 때문이다.
그는 작센안할트주에 세워진 풍력발전소에 관해서도 설명했다. 이 풍력발전도 사업체의 본사가 있는 곳에서 세금을 부과한다. “나는 왜 지자체가 거대한 기업단지를 조성하고도 상대적으로 낮은 세수를 얻는지 궁금하다.” 독일 동부 지역은 더욱 불리하다. 역사적인 이유로 독일 동부 지역에는 대규모 기업체의 본사가 없기 때문이다. “큰돈은 대부분 독일 서부로 이동한다”고 하젤로프가 말했다. “이런 일은 사회에, 또한 해당 지역 사람들의 삶의 조건에 영향을 끼친다.”
하젤로프의 개혁은 강력한 반대 세력 때문에 실패할 수도 있다. 마인츠 같은 부유한 지자체들 말이다. 마인츠가 승자 쪽에 설 수 있었던 것은 순전히 운이 좋았기 때문이다. 만일 바이오엔테크가 아니라 튀빙겐의 큐어백이 백신 물질을 먼저 발견했다면, 귄터 베크가 아니라 보리스 팔머(튀빙겐 시장)가 수억달러의 세금에 기뻐했을 것이다. 그리고 마인츠 궁전에 모였던 시의회는 투자가 아니라 긴축을 놓고 싸웠을 것이다.
꽤 시간이 지나고 예산 논의는 막판을 향해 가고 있다. 시의원들은 휴대전화를 보며 시간을 보냈고, 녹색당 의원석에서 한 의원은 머리를 빗고 있었다. 마지막으로 시장이 다시 말을 시작했다 “마인츠시는 영업세를 3분의 1 정도 낮췄다. 이것은 역사적인 일이다!” 시의원 대부분은 동의의 표시로 책상을 두드렸다. 한때 가난했던 마인츠는 부유한 시가 됐다. 그리고 ‘조세천국’으로 변하고 있다.

ⓒ Die Zeit 2022년 제51호
Meins!
번역 이상익 위원

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