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‘석탄 퇴출’ 추진하다 증산 선회
[COVER STORY] 중국 석탄 대란- ① 현황과 배경
[140호] 2021년 12월 01일 (수) 바이위제 economyinsight@hani.co.kr

바이위제 白宇潔 뤄궈핑 羅國平 천쉐완 陳雪婉 <차이신주간> 기자

   
▲ 2021년 11월 중국 허난성 핑딩산에서 석탄을 화물열차에 싣는 작업을 하고 있다. 최근 중국에선 석탄 공급이 부족해 전력난이 발생했다. REUTERS

이번 전력난의 주역은 석탄이었고 석탄 공급난에서 전력난이 시작됐다. 2020년 5월부터 중국 국내 코로나19 상황이 호전되자 전방산업 수요가 살아났고 한때 톤(t)당 500위안(약 9만2천원) 밑으로 떨어졌던 석탄 가격이 반등했다. 석탄 사용량이 급증하는 겨울철로 들어서자 북방지역 항구 동력탄(㎏당 발열량 5500㎉ 발전용 석탄) 현물가격이 한때 t당 1천위안을 돌파해 10년 만에 최고 기록을 갈아치웠다. 2021년 1~2월 정부가 주요 탄광의 증산을 독려한 뒤 석탄 가격은 t당 600위안 이하로 떨어졌다. 하지만 겨울철 석탄 공급을 보장하기 위한 조치가 끝난 2월 하순부터 가격이 다시 뛰었고 ‘고삐 풀린 상승장’이 시작됐다.
4월5일~5월21일 중국전력기업연합회가 발표한 중국전력석탄지수(CECI) 연해 발전용 석탄 종합가격 주간지수는 t당 629위안에서 785위안으로 올랐다. 한 달 반 사이에 가격이 25% 상승했다. 5월 말부터 당국의 가격 안정화 조치에 따라 각종 석탄 현물가격지수 발표가 중단됐다. 7월9일부터 다시 발표한 CECI 지수는 840위안에서 시작해 매주 상승 폭이 커졌다. 특히 9월부터 가격 상승 속도가 빨라졌다. 9월16~23일에는 CECI 주간지수가 9.7% 뛰어 해당 지수를 발표한 이후 최고 기록을 세웠다. 선물시장도 현물시장과 마찬가지로 신기록을 고쳐 썼다. 1월4일~9월28일 정저우시 상품거래소 발전용 석탄 선물가격이 t당 671.4위안에서 1253.8위안으로 90% 가까이 올랐다.

거침없는 상승
석탄 수요처인 화력발전소는 2021년 상반기부터 적자 상태다. 7월26일 중국전력기업연합회가 발표한 ‘상반기 전국 전력 수급 동향 분석·예측 보고서’에 따르면 6월에 일부 대형 발전회사가 사들인 표준등급 석탄 단가가 전년 동기 대비 50.5% 올랐다. 70% 넘는 석탄발전회사가 적자를 기록했다. 상반기 실적을 보면 화뎬에너지(華電能源)는 순적자 5억2300만위안(약 967억원)으로 적자 폭이 2배로 늘었다. 징넝전력(京能電力)은 순적자 3억위안을 기록했다. 전년도 상반기에는 순이익이 8억4100만위안이었다. 전력을 생산할수록 적자가 늘자 화력발전소는 전력 생산에 소극적으로 바뀌었다.
국가발전개혁위원회는 전력회사가 석탄의 75% 이상을 중장기계약으로 매입하고 가격을 ‘고정 기준가격+시장 변동가격’ 형식으로 결정하도록 요구했다. 장기계약은 시장가격보다 변동 폭이 작아 석탄 가격이 올랐을 때 비용을 절감할 수 있다. 하지만 2021년에는 장기계약의 변동가격도 과거보다 크게 높았다.
중국석탄공업협회 통계에 따르면 1~7월 석탄의 장기계약 평균가격이 t당 601위안으로 전년 동기 대비 11.5% 올랐다. 업계 풍향계 구실을 하는 중국 최대 석탄회사 중국선화의 9월 발전용 석탄 장기계약 가격은 t당 677위안으로, 직전 기간에 견줘 2%, 전년 동기보다 22% 올랐다. 그렇지만 장기계약가격과 시장가격은 여전히 격차가 크다.
여러 발전소 관계자는 석탄생산회사의 장기계약 이행 상황이 천차만별이라서 장기계약가격이 가격 상승을 억제하는 데는 한계가 있다고 전했다. 랴오닝 지역 발전소 관계자에 따르면 현장에서 장기계약 물량이 한 해 석탄 사용량에서 차지하는 비중은 30% 정도다. 광둥성 민영 발전소 관계자는 “장기계약은 상여금을 받는 것과 같다”며 “특히 가격이 낮은 연간 장기계약은 일반인이 체결할 수 없다”고 말했다.
석탄시장 애널리스트 2명에 따르면 석탄화력발전소가 감내할 수 있는 5500㎉ 발전용 석탄의 t당 가격은 650~800위안이다. 그러나 최근 석탄 가격이 2배가 넘었고 시장에서는 그보다 더 높은 가격을 예상했다. “이런 상황에서 대책을 강구하지 않으면 석탄 가격이 t당 2천위안을 돌파해도 이상하지 않다”고 이들은 말했다.

   
▲ 2021년 10월 중국 상하이의 석탄화력발전소에서 뿌연 연기를 내뿜고 있다. 발전용 석탄 현물가격은 한때 t당 1천위안을 돌파해 10년 만에 최고 기록을 갈아치웠다. REUTERS

잦은 정책 변동
궈진증권 보고서는 석탄 가격이 t당 800위안을 넘기면 석탄화력발전회사의 석탄 비용이 1킬로와트시(㎾h)당 약 0.378위안으로 올라가 전국 평균 전력 단가가 0.35위안을 넘어설 것으로 예상했다. 다른 가변적인 비용까지 합산하면 전력 1㎾h를 생산할 때마다 대략 0.03위안씩 적자가 된다.
지리적 위치가 다르고 구매 경로가 다양해 석탄화력발전회사의 연료비용은 각자 다르다. 하지만 전반적으로 봤을 때 석탄 가격이 지난 10년 이후 가장 높은 수준이고 석탄화력발전회사가 연료비용을 어디까지 감내할 수 있는지 한계를 시험하고 있다. 궈진증권이 광둥성 사례를 기준으로 추산한 결과, 9월28일 2021년도 장기계약 전력 가격이 1㎾h당 0.38위안이고 발전용 석탄 가격이 0.4위안을 넘겼다. 광둥성 석탄화력발전소가 1㎾h를 생산하면 적어도 0.02위안 적자라는 의미다.
석탄 가격은 시장에서 결정하고 전력 단가는 정부가 계획하는 모순은 언젠가 조정될 것이다. 또 ‘2030년까지 탄소배출량의 정점을 찍고 2060년까지 탄소중립을 실현한다’(탄소배출 정점, 탄소중립)는 목표를 달성하려면 석탄을 포기해야 한다. 석탄 사용량이 정점에 도달한 뒤 단계적으로 줄이는 과정은 정부의 지혜를 평가하는 거시경제 정책의 시험대가 될 것이다.
2021년 석탄에 대한 정부와 시장의 전망에 차이가 있었다. 시장은 사회 전체가 목표를 향해 달려가는 ‘(사회)운동’식 탄소배출 감축 정책 때문에 골머리를 앓았다. 신에너지 개념이 성행했고 수출과 제조업 등의 석탄 수요를 보수적으로 예측했다. 게다가 석탄 생산을 억제하다가 갑자기 생산을 늘려 공급을 보장하려면 시차가 발생한다. 정책 신호의 변동이 잦아 석탄 재고를 확충하기 위한 대응이 충분치 않았다.
2021년은 중국이 ‘탄소배출 정점과 탄소중립’ 목표를 제시한 이후 첫해이자 ‘제14차 5개년(2021~2025년) 규획’이 시작된 해다. 석탄 수요는 왕성한데 수요와 공급이 균형을 이루지 못하는 상황은 앞으로 추진할 석탄 퇴출의 어려움을 반영한다.

수급 불균형
“올해 가장 큰 특징은 석탄 수요가 급증한 것이다. 공급이 수요의 증가 속도를 따라가지 못해서 불균형을 빚었다.” 정부 관계자는 전력 사용량 급증이 전력 가격을 끌어올린 주요 요인이라고 지적했다. 국가에너지국에 따르면 2021년 1~8월 전국의 전력 사용량이 5조4700억㎾h로 전년 동기 대비 13.8% 늘었다. 화력발전설비 이용 시간은 9.53% 늘어난 2988시간이었다. 일정 규모 이상 화력발전소 발전량은 3조8700억㎾h로 12.6% 늘었다.
좀처럼 보기 힘든 높은 증가율이다. 2019년 1~8월 전국 전력 사용량이 전년 동기 대비 4.4% 늘어난 4조7400억㎾h였고, 화력발전설비 이용 시간은 3.64% 줄어든 2831시간이었다. 일정 규모 이상 화력발전소의 발전량도 3억4100만㎾h로 0.4% 감소했다.
중국의 전력 사용량이 급증한 주요 원인은 코로나19 이후 경제회복과 국외 수요가 예상을 넘어섰고, 국외에서 코로나19가 다시 퍼지면서 주문이 중국으로 돌아왔기 때문이다. 중국 통계국은 상반기 국내총생산(GDP)이 12.7% 늘었고, 2년 동안 평균 5.3% 증가했다고 밝혔다.
하지만 석탄 공급이 수요의 증가 속도를 따라가지 못했다. 중국석탄공업협회가 발표한 상반기 지표를 보면 전국 석탄 소비량은 약 21억t으로 10.7% 늘어난 반면, 같은 기간 전국 일정 규모 이상 기업의 원탄 생산량은 19억5천t으로 증가율이 6.4%에 그쳤다. 석탄 수입량은 19.7% 줄었다.
7월 이후 석탄 증산으로 정책이 선회하자, 8월에는 원탄 생산량이 약간 늘었다. 8월 원탄 생산량은 3억3500만t으로 전년 동기 대비 0.8% 늘었고 2019년보다 0.7% 늘어나는 데 그쳤다. 1~8월 전국 원탄 생산량은 25억9700만t으로 4.4% 늘어나, 전기 사용량 증가율 13.8%에 한참 못 미쳤다.

   
▲ 2021년 10월 중국 네이멍구자치구 어얼둬쓰시 이진훠러치에 있는 노천탄광에서 석탄을 캐고 운반하는 작업을 하고 있다. 2021년 상반기부터 석탄 공급 부족 현상이 가시화하자 정부는 생산량 증대를 추진했다. REUTERS

초과 생산 단속
중국에서 소비하는 석탄의 90%가 국산이다. 국내 수요가 급증했는데 석탄 생산량을 늘리지 못한 이유는 무엇일까? 여러 지역 관계자들은 감독 당국이 석탄 생산능력을 규제한 것이 원인의 하나라고 지적했다.
생산 안전을 고려한 탄광의 법정 생산능력 기준은 대부분 실제 생산능력보다 낮다. 그동안 대다수 탄광에서 법정 생산능력보다 많은 양을 생산했다. 하지만 2020년부터 주요 석탄 산지인 네이멍구자치구에서 석탄 분야의 부패 척결 조치가 시작됐다. 5월부터 탄광의 생산능력 준수 정책을 시행해 정해진 생산능력만큼 생산해야 했다. 그러자 ‘초과 생산’에 익숙했던 주요 석탄 생산지에서 생산량이 감소했다. 정부 통계를 보면 2020년 네이멍구 어얼둬쓰시의 원탄 생산량이 6억4천만t으로 전년 동기 대비 11% 줄었다.
2021년에는 초과 생산 단속이 다른 지역으로 확대됐다. 그리고 3월부터 시행한 11차 형법 개정안은 안전 생산과 관련한 법적 허가 없이 광산 채굴과 금속 제련 등 위험한 생산 활동을 해 중대한 사상 사고나 다른 심각한 결과를 낳을 현실적 위험이 있을 때는 1년 이하 징역 등에 처한다고 규정했다. 업계에서는 법정 생산능력을 초과하면 처벌받는 규정으로 해석해 탄광의 불법 초과 생산을 억제하는 동력이 됐다.
안전감독과 환경보호를 위한 규제도 일정 시기, 일부 지역의 생산량에 영향을 가져왔다. 예를 들어 2021년 5월 말~6월 초 허난성에서 탄광 사고 3건이 잇달아 발생했다. 이들 탄광의 연간 생산능력은 총 2천만t 규모였고, 석탄 사용량이 급증하기 직전인 여름철이었다. 산둥성 정부는 안전을 위해 2021년 말까지 갱도 깊이가 1천m 이상인 발파식 탄광 19곳을 폐쇄할 계획을 세웠다. 생산능력을 계산하면 3160만t에 해당한다.

수입물량 감소
탄소중립 목표에 따라 에너지소비가 큰 업종을 지방정부가 규제해 석탄 생산도 영향받았다. 에너지를 많이 소비하는 업종이 밀집한 어얼둬쓰의 현지 석탄무역 관계자는 “2021년 8월 화학공장과 탄광에 대한 전력공급 제한으로 야간에 전기 공급이 중단되는 바람에 갱도의 채굴 설비를 작동하지 못했다”고 전했다.
2021년 세계경제가 회복세를 보이면서 석탄 수요가 늘었지만 중국 국내 석탄 수급에서 조절제 구실을 하던 석탄 수입이 줄고 가격이 오른 점도 주목할 필요가 있다. 9월23일 기준으로 뉴캐슬 발전용 석탄 현물가격이 t당 188.72달러로 직전 주 대비 3.35%, 전년 동기 대비 215% 올랐다. 석탄자문기관 애널리스트는 “운임까지 계산하면 최근 수입 석탄의 가격경쟁력이 약해졌다”고 말했다.
2020년 10월부터 중국이 오스트레일리아(호주)산 석탄 수입을 중단하자 일부 수입물량이 타격을 받았다. 2020년 겨울부터 정부가 수입처 다변화를 독려하고 중국 기업이 인도네시아, 필리핀, 미국, 캐나다 등에서 수입을 늘려 호주산 석탄의 빈자리를 메웠다고 관계자들은 전했다. 그러나 세계적으로 자원 공급이 부족하고 해운 운임이 급등해 수입 석탄의 가격경쟁력이 떨어지고 있다.
중국전력기업연합회가 발표한 CECI 수입지수는 수입 표준 석탄(발열량 7천㎉)의 운임과 보험료를 포함한 가격을 반영한다. 9월16~23일 해당 지수는 t당 1283위안으로 직전 기간 대비 6%, 전년 동기 대비 162.91% 급등했다. 같은 기간 5500㎉ 발전용 석탄의 수입 가격은 중국산보다 78위안 낮다. 그러나 2020년 같은 기간에 비해 가격차가 t당 100위안 이상 줄었다.
가격경쟁력이 떨어진 것 외에 코로나19 영향으로 석탄 통관에 지장을 받았다. 예를 들어 코로나19로 몽골산 석탄이 통과하는 세관이 여러 차례 폐쇄되는 바람에 몽골산 석탄 수입량이 타격을 입었다. 세관 통계에 따르면 1~8월 몽골에서 수입한 석탄은 1142만2300t으로 전년 같은 기간보다 약 23% 줄었다.
이런 이유로 1~5월 중국의 석탄 수입량이 감소했다. 특히 1월과 2월에는 동기 대비 감소 폭이 39.5%에 이르렀다. 6월과 7월 석탄 수입량은 직전 기간 대비, 동기 대비 모두 약간씩 늘었지만 8월에 다시 직전 기간 대비 7% 감소한 2805만t에 머물렀다. 종합하면 1월부터 8월까지 중국의 석탄 수입량이 약 1억9800만t으로 동기 대비 10.3% 줄었다.
2021년 상반기부터 석탄 공급 부족 현상이 가시화하자 석탄 수급을 담당하는 국가발전개혁위원회는 공급 쪽에 개입해 생산량 증대를 추진했다. 사실 4월에도 회의를 열고 석탄기업이 전년도 겨울철에 추진했던 강도로 생산을 늘리도록 주문했다. 7월부터 정부 비축분을 공급하고 생산능력을 확장하도록 독려했다. 준공검사를 통과하기 전 시험생산 기간을 연장하는 등 공급을 보장하려는 조치를 동원했지만 효과는 좋지 않았다.

   
▲ 중국 장쑤성 롄윈강 항구에서 수입한 석탄을 트럭에 옮겨 싣고 있다. 2021년 1~8월 중국의 석탄 수입은 전년보다 10% 이상 줄었다. REUTERS

공급 확대 늑장
7월22일 국가발전개혁위원회는 조건에 부합하는 탄광의 생산능력 확장을 독려하는 문건을 발표했다. 2022년 3월31일까지 생산능력 확장을 신청한 탄광은 먼저 시설을 늘린 다음 3개월 안에 생산능력지표를 바꾸도록 허용했다. 생산능력 확장은 감량치환 방식으로 신청할 수 있다.(생산능력의 무분별한 확장을 막기 위해 감축한 만큼 확장을 허용하는 치환정책에는 등량치환과 감량치환이 있다. 선진기업이 낙후 또는 과잉생산능력 기업의 생산능력지표를 구매하는데, 감량치환은 확장한 생산능력이 퇴출되는 것보다 작아야 한다. -편집자)
그러나 이런 조치는 여러 제약을 받아 단기간에 가시적인 성과를 거두지 못했다. 생산공정이 복잡하고 환경보호와 안전감독, 자연자원 등 여러 부서와 조율해야 하므로 생산능력 확장을 허가받은 뒤 실제 생산량이 늘어날 때까지 시간이 필요했다. “어얼둬쓰는 2021년 7월 1억5천만t의 생산능력 확장 계획을 보고했지만 지금까지 허가받은 것은 4천만t에 불과하다.” 9월27일 석탄자문기관 애널리스트는 “주요 석탄 산지를 직접 조사한 결과 비준을 통과한 생산시설도 생산량이 기준에 도달하지 못했다”고 전했다.
중국석탄시장망(CCTD) 자료에 따르면 2021년 8월 생산 증대와 공급 보장 정책의 견인으로 어얼둬쓰의 하루 평균 생산량이 직전 월 대비 11% 늘어난 194만5천t에 이르렀다. 하지만 9월부터 석탄 생산량 증가 속도가 둔화됐다. 9월27일 기준으로 9월 생산량이 직전 월 대비 0.9% 늘어나는 데 그쳐 기본적으로 비슷했다.

ⓒ 財新週刊 2021년 제39호
燃“煤”之急
번역 유인영 위원

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