컨설팅은 특정 분야에 전문 지식을 가진 사람이나 기업이 고객의 의사 결정에 유리한 판단이 나오도록 돕는 행위이다. 민간기업들이 신사업 진출이나 마케팅 전략 수립 등의 과정에서 주로 의존해왔다. 하지만 최근에는 정부 정책 결정까지 컨설팅업체가 조력자로 등장한다. 독일만 해도 정보화 계획, 고속도로 통행비 징수, 난민 신청자 관리, 수도·전기 등의 민영화 지원, 국공립어린이집 확대 등의 방안을 만드는 업무까지 컨설팅업체가 관여하고 있다. 문제는 국정의 민영화·외주화가 장기적으로 공무원 수준을 떨어뜨리고 무능력을 심화한다는 것이다.  _편집자

독일 정부는 오랫동안 위험한 수준으로 긴축재정을 펴왔다. 이제 독일 정부에는 대형 국책사업을 펼칠 여력이 없다. 컨설팅업체를 끼지 않고는 진행되는 일이 거의 없을 지경이다.

스벤 베커 Sven Becker
디나 데크슈타인 Dinah Deckstein
마르틴 헤세 Martin Hesse
마르셀 로젠바흐 Marcel Rosenbach
토마스 슐츠 Thomas Schulz
볼프 비트만슈미트 Wolf Wiedmann-Schmidt <슈피겔> 기자

▲ 독일 동부 브란덴부르크주에 2006년 9월5일부터 건설 중인 신공항. 원래 2011년 10월에 개항할 예정이었으나, 잦은 설계 변경과 부실 공사로 건설 비용이 늘어나 2020년 10월로 개항이 연기됐다. REUTERS

매킨지(McKinsey), 롤랜드버거(Roland Berger) 등 대형 컨설팅기업이 도로통행료에서 난민 정책에 이르기까지 국정을 함께 운영하는 모양새다. 컨설팅업계가 이제는 국정 권력까지 쥐게 되는가. 특히 문제가 되는 대목은 디지털화와 크게 관련 없는 각종 프로젝트도 중앙 부처가 컨설팅기업에 예속됐다는 사실이다. 
롤랜드버거를 예로 들어보자. 롤랜드버거는 독일 정부의 요청으로 2018년 여름 디지털 전문가 7명을 베를린에 파견했다. 독일 정부는 2018년까지 차세대 디지털 혁명 계획이 필요했다. 여기저기 짜깁기한 제안서가 아닌 정치적 전략이 포함된 제대로 된 자료 말이다. 중국과 미국, 심지어 프랑스조차 차세대 디지털 혁명 계획을 세웠다. 
디지털 시대에 우리가 어떻게 살아가고 일해야 하는지, 독일이 실리콘밸리와 중국 국영기업들과 경쟁해 어떻게 앞서갈 수 있는지에 대한 차세대 디지털 혁명은 국가 미래가 걸린 중차대한 사안이다. 그래서 앙겔라 메르켈 총리는 이른 시일 안에 ‘국가적 전략’이 필요하다며 시급한 대책을 원했다. 그것도 공무원에게 맡기지 않을 정도로 아주 중대한 업무라는 것이다. 
이후 몇 주간 독일 베를린에 파견된 컨설턴트들은 전문가 워크숍을 열어 공무원에게 정보를 제공하고, 주무 부처 간 협의를 조정했다. 2018년 11월15일 메르켈 총리는 독일이 전세계적으로 인공지능 부문에서 어떤 선도적인 역할을 할지를 다룬 기획안을 공개하면서 “독일 미래부는 인공지능에 전적으로 달렸다”고 강조했다. 하지만 메르켈 총리는 해당 기획안 작성에서 롤랜드버거의 역할은 전혀 언급하지 않았다.

컨설팅업체에 맡긴 디지털 전략 
베를린의 여타 중앙 부처도 상황은 크게 다르지 않다. 컨설턴트들은 내무부에서 독일 정보화 계획, 교통부에서 고속도로 통행비 징수 방식, 난민이민청에서 난민 신청자 관리 방식을 자문해주고 있다. 또 컨설턴트들은 시영업체(시에서 운영하는 업체로, 지방자치제가 안착된 독일에서는 수도·전기 같은 인프라를 주로 시영업체가 운영한다 -편집자) 민영화를 지원하고, 국공립어린이집 확대 방안을 세우며, 문화 후원과 신규 교육 프로그램을 기획한다. 
공공기관이 매킨지, 롤랜드버거, 보스턴컨설팅, 액센추어 등 10여 개 컨설팅기업에 발주한 용역 규모를 정확히 아는 사람은 없다. 분명한 점은, 컨설턴트들이 국가를 움직이도록 하는 대가로 엄청난 돈을 챙긴다는 것이다. 컨설턴트 한 명이 하루에 적게는 3천~4천유로에서 최대 1만2천유로(약 1500만원)까지 받기도 한다. 그러면 컨설팅 용역당 비용이 순식간에 100만유로 이상으로 치솟는다. 업계 관계자들은 중앙 부처와 공공기관 전체 프로젝트를 합치면 컨설팅비로 연간 수십억유로가 지급된다고 추산한다. 
컨설턴트들은 정치권에 막강한 영향력을 행사하고 있다. 지난 몇 달간 국방부를 비롯해 중앙 부처에서 외부 컨설팅을 둘러싼 스캔들이 하루가 멀다 하고 터져나왔다. 독일 감사원은 우르줄라 폰데어라이엔(기독교민주연합) 국방장관이 이끄는 국방부가 액센추어와 진행한 수백만유로 규모의 컨설팅 용역 발주 건은 적법하지 않았다고 보고서에서 지적했다. 이에 야권은 조사위원회의 도입을 합의했다. 

▲ 2018년 12월4일 앙겔라 메르케 독일 총리(왼쪽 셋쨰)와 페터 알트마이어 경제장관(넷째)이 독일 뉘른베르크의 박람회에서 정부의 인공지능 전략을 설명하고 있다. 이 전략 보고서 작성에 컨설팅업체 롤랜드버거가 관여했다. REUTERS

무능한 정부, 컨설팅에 의존
이 사례는 빙산의 일각일 뿐이다. 핵심은 국가가 이제 값비싼 목발을 짚어야만 걸을 수 있게 됐다는 사실이다. 컨설턴트들은 공공부문 용역 실행에 그치지 않고, 직접 정치를 하고 국민이 살아가는 방식에 영향을 끼친다. 국가는 중앙 부처와 공공기관의 업무를 점차 외부로 이관함으로써 타인의 지식에 종속돼 결국 아무것도 못하는 덫에 빠져버렸다. 국가는 오로지 무능력만 학습할 뿐이다. 
세계화와 디지털화 환경에 사회와 기업, 국가 모두가 적응하고 사고를 전환해야 했다. 하지만 이 흐름에 발맞추는 것이 힘에 부쳐 상황이 이 지경까지 이른 것이다. 국가가 긴축예산을 펴면서 조직 자체가 쪼그라들었다. 연방 차원에서 지난 10년간 일자리 5만 개를 줄였다. 독일공무원연합은 공공부문에서 인력 20만 명이 부족하다고 지적한다. 
정치와 행정이 약화되면 무슨 일이 벌어지는지 지난 몇 년간 많이 보았다. 독일 정부는 난민 위기, 대형 건설 프로젝트, 낙후한 정보 인프라 등 대형 국정 과제 수행을 눈에 띄게 버거워했다. 
베를린주 보건사회청은 난민이 베를린으로 물밀듯이 오자 공황상태에 빠졌다. 매킨지 임원이 신임청장으로 긴급 투입돼 불을 끄는 데 급급할 때, 국가는 무기력하기 짝이 없었다. 그래서 베를린 신공항 건설 감사를 클라우스 보베라이트 전 베를린 시장이 아닌, 컨설팅업체 롤랜드버거가 맡았다면 이미 오래전에 베를린 신공항이 완공됐을 것이라는 비아냥도 나온다. 
정부와 컨설팅업계의 유착은 정부의 국정 장악력 상실을 방증한다. 정부 스스로도 자체 능력에 회의적이며, 정부의 행정 능력에 대한 국민 신뢰가 떨어지고 있음을 상징적으로 보여준다. 좌우 포퓰리즘 정치인들, 권위주의 정권과 글로벌 기술 대기업 등 대안세력으로 부상을 호시탐탐 노리는 수많은 세력에 이런 치명적인 상황은 호재나 다름없다. 
국가가 부와 경제력을 둘러싼 치열한 글로벌 경쟁에서 컨설팅업계 지원을 받는 것이 실용적인 해결책으로 보일 수도 있다. 제일 잘나가는 글로벌 대기업들이 컨설팅업체로부터 자사 경쟁력을 높이기 위한 대가로 돈을 지급하는 상황에서, 교통부가 그러지 못할 이유도 없다. 중국이 신공항 80개를 짓는 동안, 독일이 같은 기간에 수도 베를린에 신공항을 하나도 짓지 못한다면 컨설팅업체의 도움을 받는 걸 꺼리지 말아야 한다는 주장이 타당하게 들리기도 한다. 

값어치 못하는 컨설팅업체
그러나 실상은 컨설팅업체가 참여한 모든 용역이 제값을 못한다는 것이다. 핵심을 도출해내지도 못한 결과물을 그럴듯하게 포장하는 데 그치는 수준이다. 우중충한 관청 서류가 형형색색 PT 자료로 포장된 것에 불과한데도 컨설팅업체들은 엄청난 수수료를 챙긴다. 컨설팅업체의 외부 용역 결과가 값비싼 눈속임에 불과하다는 중앙 부처와 공공기관의 불만도 속출하고 있다. 
그렇다면 국가는 어떻게 해야 하는가. 케빈 스니더 매킨지앤드컴퍼니 회장은 이렇게 말한다. “국가가 모든 복잡다단하고 빠르게 변하는 국정 과제에 자체 전문가를 확보하기란 불가능하다. 경제적이지도 않을뿐더러 세금으로 충당할 수도 없다. 외부 전문가들과 컨설턴트 투입이 효율적이다.”
매킨지가 독일 정치권에서 어느 정도 영향력을 행사하는지는 이민난민청을 보면 알 수 있다. 베를린으로 난민이 몰려오면서 이민난민청은 시간이 흐를수록 점점 더 많은 일을 해야 하는 주요 기관이 됐다. 난민 심사를 하고, 외국인 명부를 관리한다. 난민 송환 여부를 결정하며, 이민법 제정 뒤에는 이민자의 독일 사회 통합 업무도 맡고 있다. 
이민난민청은 난민만 다루는 관청에서 독일의 외국인 관련 문제를 모두 다루는 중추 기관으로 몸집을 불렸다. 이민난민청은 독일의 난민 위기가 가장 먼저 가시화한 곳이기도 하다. 2013년부터 난민 신청이 폭발적으로 늘어났다. 자체 인력을 충원하고 시스템을 업그레이드하고 새 업무 프로세스를 도입하는 등 신속하게 대응해야 했지만, 어느 것도 해내지 못했다. 이민난민청은 수없이 밀려드는 난민과 정치권의 무능력으로, 2015년 붕괴 일보 직전까지 내몰렸다. 
“이민난민청의 핵심 업무 프로세스 중 제대로 기능하는 것은 하나도 없는 ‘암담한’ 상태였다. 고위 간부들은 무기력하고 과중한 업무에 시달리고 있었다.” 독일 정부 역시 2017년 내부 문건에서 스스로 인정했다.   
그런 상황에서 2015년 9월, 프랑크위르겐 바이제가 이민난민청 신임청장으로 긴급 투입됐다. 둔중한 연방노동청을 개혁했던 그는 관료사회에서 슈퍼맨으로 통했다. 장교 출신으로 오랫동안 재계에 몸담았던 바이제는 조용하면서도 엄격한 경영인이다. 게르하르트 슈뢰더 전 총리와 메르켈 총리 모두한테 좋은 평가를 받는 인물이다. 2015년 늦여름, 메르켈 총리는 연방노동청과 더불어 이민난민청도 동시에 맡아줄 것을 그에게 요청했다. 이민난민청장에 임명된 바이제는 당시를 “어떤 담당관은 난민신청서를 겨우 2건 처리하는 반면, 다른 담당관은 2천 건을 홀로 처리하는데도 그 이유를 모를 정도로 업무체계가 완전히 망가진 상태였다”고 떠올렸다.
2018년 모든 공직에서 물러난 바이제는 연방노동청을 13년간, 이민난민청을 15개월간 이끌었다. 두 곳 모두 엄청난 변화의 압박을 받은 핵심적인 국가기관이었고, 바이제보다 나은 적임자를 찾기 힘들었다.

▲ 케빈 스니더 매킨지앤드컴퍼니 회장은 "국가가 모든 복잡다단하고 빠르게 변하는 국정과제에 자체 전문가를 확보하기란 불가능하므로, 외부 전문가들과 컨설턴트 투입이 효율적"이라고 말한다. REUTERS

 독일에서 막강한 매킨지
바이제 청장은 “독일 정부 부처와 공공기관에는 기본적으로 탁월한 전문가들이 포진했고, 경쟁력도 우수하다”고 설명한다. 하지만 위기가 닥쳐야만 개선 압박을 받는 공공부문은 적자나 고객 항의에도 대응 방안을 세우는 민간 경제와 크게 다르다고 지적한다. 국가에는 혁신에 대한 동기부여가 없다는 것이다. 심각한 문제가 생겨야만 겨우 대책이 세워지는 정부 부처와 공공기관은 하루가 다르게 발전 속도가 빨라지는 세상이 지속적인 적응과 혁신을 요구한다면 경쟁력이 뒤처질 수밖에 없다.
바이제 청장은 2015년 9월11일 이민난민청 직원들과 한 첫 비상회의부터 매킨지에서 파견된 컨설턴트들을 참석시켰다. 그는 연방노동청에서만 용역을 의뢰받던 매킨지 컨설턴트들을 이민난민청에도 투입하기 위해 묘안을 짜냈다. 이민난민청이 외부 지원을 합법적으로 받도록 두 공공기관의 협력을 즉석에서 고안했다. 이를 교활하거나 미심쩍다고 말할 수도 있지만 바이제는 이렇게 항변했다. “나는 겨우 지인 두 명과 이민난민청에 들어갔고, 기관 분석을 할 시간이 일주일에 불과했다. 외부 컨설턴트 지원 없이는 아무것도 해내지 못했을 것이다.”
정보기술(IT) 부문에서는 외부 컨설턴트 투입이 금방 효과를 드러낸다. 특히 짧은 시간에 급진적 결과가 필요하다면 더욱 그렇다. 이민난민청 정보화 시스템은 낙후됐고, IT 부문에 배정된 직원 수도 턱없이 모자랐다. 이민난민청 내부 문서를 보면 외부 컨설턴트들이 IT 시스템 오류를 98%나 획기적으로 줄였다고 나온다.  

컨설팅업체에 의존한 메르켈
당시 독일에는 정치권과 컨설팅업계 공생이 이미 시작된 상태였다. 컨설턴트들은 정치권으로 앞다퉈 몰려갔다. 공공부문이 독일 경제력에서 거의 절반을 차지했기 때문이다. 정치권은 업무와 책임을 분산하기 위해 컨설팅업계에 손을 내밀었다. 특히 메르켈 총리와 프리드리히 메르츠는 컨설팅 전문가에게 의지하는 경향이 강했다. 
2000년 기독교민주연합(CDU) 대표로 선출된 메르츠는 기민련 당사 직원들이 앞으로 매킨지의 적성검사를 받도록 결정했다. 메르켈 총리는 위르겐 클루게 매킨지 독일지사장에게 자신이 구상 중이던 ‘새로운 사회적 시장경제’ 콘셉트에 대해 컨설팅 용역을 의뢰했다. 정치권과 컨설팅업계의 밀접한 협력은 양쪽 이해에 부합했다. 매킨지는 공공부문에 정치적 아이디어를 제공하는 싱크탱크로 자리매김했고, 메르켈 총리는 컨설팅 지원을 받아 경제적 역량을 확보할 수 있었다.
바이제는 “바로 이 지점 때문에 공공부문이 컨설팅 서비스로 얻는 가치가 있다”고 설명한다. “컨설팅 지원을 받는 것은 마른 스펀지가 지식을 빨아들이는 것과 같다.” 컨설팅업체에서 받은 전문지식의 혜택이 너무 방대해 엄청난 컨설팅 비용도 문제없이 상쇄된다는 것이다. 실제 바이제가 컨설턴트들과 협력해 단행한 연방노동청 개혁은 상당한 규모의 비용 절감을 가져왔다. 연방노동청은 조직 정비가 모범적으로 이뤄진 공공기관으로 위상이 올라갔다. 

막강한 영향력 매킨지
<슈피겔>이 입수한 매킨지 컨설팅 업무 내부 최종보고서에 따르면, 불과 2년6개월 만에 매킨지의 컨설팅 업무 일수는 1만2천 시간이 훨씬 넘었다. 매킨지는 이에 대해 4500만유로(약 575억원) 이상을 챙겼다. 
매킨지는 논란이 된 ‘난민 송환’ 주제의 연구조사에만 186만유로를 챙겼다. 하지만 해당 연구보고서에서 외국인 출입국관리소나 내무부의 숙련된 공무원이 충분히 작성할 수 있는 추정치 이상의 내용은 찾아보기 힘들다. 게다가 연구보고서에 적시된 전망치는 아예 틀린 것으로 드러났다.
토마스 데메지에르(CDU) 전 내무장관은 2018년 6월 연방하원 비공개 회의에서 “난민 위기 당시 정부가 컨설팅업체 투입이 의미 있는지를 거의 검토하지 않았다”고 시인했다. 외부 컨설턴트들이 중앙 부처와 공공기관에서 엄청난 수수료를 챙겨간 것에 대해서는 “매킨지를 관리·감독할 시간과 여력이 없었다”고 답했다.
컨설턴트들의 효율성 위주 사고방식에 고무된 바이제는 매킨지의 지원사격을 받아 독일 난민정책을 대대적으로 개혁한다는 목표를 세우기도 했다. 이 대목에서 국가와 컨설팅업계의 밀접한 협력은 더는 인프라 프로젝트나 행정 업무의 간소화와 효율화에 그치지 않는다는 것이 분명하게 드러난다. 난민 심사 절차를 새로 만들고, 미래 기술이나 국민연금 기획안이 컨설팅업체 본부에서 수립된다면 이는 핵심 국정 과제를 외주화한 것이나 다름없다. 국정의 외주화는 대표적인 컨설팅업체가 정계 권력자들을 막후에서 움직이고 정세에 영향력을 미치는 존재로 스스로를 인정하고 있음을 보여준다. 컨설팅업계의 현재 위상에 영향을 미친 것은 단연 매킨지다.  

* 2019년 5월호 종이잡지 90쪽에 실렸습니다.

ⓒ Der Spiegel 2019년 5호
Die Berater-Republik

번역 김태영 위원