바이위제 白宇潔 뤄궈핑 羅國平 천쉐완 陳雪婉 <차이신주간> 기자

▲ 2021년 11월 중국 허난성 핑딩산의 광산 부근에 저질 석탄 더미가 쌓여 있다. 최근 중국 정부가 석탄 증산에 나섰으나 생산량을 늘리기 쉽지 않다. REUTERS

기존 생산능력으로 단기간에 생산량을 늘리기 힘든 것 외에 지난 몇 년 동안 생산능력 확장을 제한했던 것도 공급량을 늘리기 힘든 이유 중 하나다. “탄광을 개발하려면 2~3년이 걸린다. 지금 생산량을 얼마나 늘릴 수 있는지 판단하려면 2~3년 전에 얼마를 투자해 얼마나 개발했는지를 봐야 한다.” 정하오 산시진정(山西金正)에너지과학기술유한공사 수석전문가는 “지난 몇 년 동안 에너지 구조 전환을 위해 석탄발전을 줄였고 탄광의 ‘과잉생산능력 해소’ 정책을 추진해 신규 광산이 많지 않다”고 말했다.
과잉생산능력 해소는 지난 5년 동안 중국 석탄산업의 주요 정책 노선이었다. 거시경제가 하강하고 석탄기업의 적자가 커지자 2016년 2월 국무원은 지도 의견을 발표해 3년 동안 신규 탄광 개발 허가를 원칙적으로 중단하고, 신규 탄광이 필요하면 감량치환 기준을 적용한다고 밝혔다. 중국석탄공업협회 통계에 따르면 ‘제13차 5개년 규획(2016~2020년)’ 기간에 퇴출된 탄광의 연간 생산능력이 10억t이 넘었다. 이와 함께 중국의 석탄 생산이 산시·네이멍구·신장웨이우얼자치구·닝샤후이족자치구 등 서부지역에 집중됐다. 최근 이 지역에서는 감량치환 방식으로 신규 탄광 생산능력을 확보했다.
정부 통계를 보면 중국 국내 석탄 생산능력은 감소세를 보였지만 석탄 생산량은 안정적이었다. 중국석탄공업협회에 따르면 2019년 말 기준으로 전국 석탄 생산능력은 약 51억9천만t이었다. 39억t을 가동하고, 10억t은 건설 중이며, 생산할 수 없는 탄광의 생산능력이 3억t에 이른다. 과잉생산능력 해소 정책을 추진하기 전인 2015년 말 석탄 생산능력은 57억t이었다.

장기계약 유도
이런 상황에서 석탄 사용량이 많은 지역의 생산량이 크게 줄었고 석탄을 외부에 의존해야 했다. 이번에 전력난이 심각했던 동북 3성(랴오닝·지린·헤이룽장)도 최근에 적자가 심각하고 채굴 환경이 열악한 탄광을 폐쇄했다. 국가통계국에 따르면 동북 3성의 석탄 생산량은 2015년 1억3400만t에서 2020년 9300만t으로 약 31% 감소했다.
공급과 생산량 증대 정책의 효과가 더디게 나타나자 국가발전개혁위원회는 가격 쪽에 개입해서 시장의 열기를 식혔다. 9월 중순 위원회는 각 지방정부와 관련 기업에 지금까지 체결한 계약 외에 발전난방공급기업의 연간 석탄 사용량 100%를 장기공급계약으로 확보하도록 통보했다. 동북지역 관련 기업은 9월25일까지 계약을 완료했다.
9월 하순 각 지역에서 전력 공급을 제한하자, 위원회는 석탄 공급 문제를 해결하기 위한 정책 강도를 높였다. 먼저 주요 석탄 생산지역이 석탄 사용량이 많은 지역과 직접 장기공급계약을 체결하도록 지시했다. 9월29일부터 산시와 네이멍구 등이 4분기에 모두 1억4500만t의 장기계약을 체결했다. 장기공급계약 가격에 대해 위원회 판공실은 보충 통지를 발표하고 장기공급계약 비중이 80%를 넘긴 석탄생산회사는 해당 연도 장기계약가격의 2배 이내에서 신규 가격을 결정할 수 있도록 허용했다. 석탄생산회사의 이익을 보장해 생산 증대와 공급 보장의 적극성을 유도하려는 의도다.
네이멍구와 산시성은 일부 탄광에서 먼저 생산능력을 확충하고 이후에 검사받도록 허가했다. 10월7일 네이멍구자치구 에너지국은 긴급통지를 발표하고 관내 72개 탄광이 생산능력 확장 계획에 따라 생산하도록 허가했다. 이들 탄광은 연간 9835만t을 늘릴 계획이다. 기존 72개 탄광 생산능력의 55.11%에 해당하는 규모다.
10월6일 산시성 발전개혁위도 관내 98개 탄광의 공급 보장을 지시했다. 연간 생산능력지표를 채운 51개 탄광이 안전을 확보하는 전제에서 생산을 지속하도록 허가했다. 이 조치로 4분기에 2867만5천t을 증산할 것으로 추산했다. 2020년 4분기 산시성 생산량의 10%에 해당한다.

▲ 2021년 9월 중국 랴오닝성 선양에 있는 석탄화력발전소의 거대한 냉각탑. 중국 정부는 탄소배출 감축을 위해 지난 5년 동안 석탄발전 설비를 줄였다. REUTERS

잘못된 예측
이번 석탄 공급난을 돌아보면 상반기에 공급과 수요에 대한 잘못된 판단도 간과할 수 없는 요인이다. 2021년 4월부터 국가발전개혁위는 석탄생산회사가 생산을 늘려 시장심리를 안정시켜야 한다고 지적했다. 그러나 시장에서는 6~7월 수력발전이 늘고 신규 생산능력이 가동되며 하반기에 수입 물량이 들어오면 석탄 가격이 상반기보다 하락할 것으로 예상했다.
국가발전개혁위 경제운용조절국 책임자가 6월 말 보인 태도는 시장의 예상을 확고하게 했다. 6월26일 그는 정부 매체를 통해 “석탄 생산량이 더 늘어날 것”이라고 말했다. “주요 석탄 산지에서 가동 중단했던 탄광이 생산을 재개하고 하반기부터 증산이 가능한 선진 설비를 가동할 예정이다. 가격이 큰 폭으로 하락할 것이다.” 그는 또 여름철 수력발전과 태양광발전이 늘고 석탄 생산량과 수입 물량이 늘면서 석탄 수급이 안정될 것으로 전망했다.
장쑤성 소재 국유 발전소 관계자는 “그때까지 국가발전개혁위는 생산량 증대와 공급 보장을 강조했고, 발전소는 가격이 하락할 것으로 예상하고 석탄 재고를 줄였다”고 말했다. 6월 말 기준으로 전국 화력발전소의 석탄 재고량은 약 1억1천만t이었다. 18일 동안 사용할 수 있는 분량으로 전년 같은 기간에 비해 8일 적었다.
실제로 위원회는 다양한 조치를 동원했다. 노천탄광의 토지사용 허가를 내주고 준공검사 전 시험생산 기간이 끝난 탄광의 기한을 연장했다. 감독조를 파견해 현장을 점검했고, 작업반을 구성해 발전용 석탄의 장기계약을 추진했다. 하지만 정책을 집행하는 과정에서 탄광의 초과생산을 엄격하게 감독했다. 생산안전과 환경보호를 이유로 생산을 제한했다.

수출 급증
이제 기업들은 2021년 겨울에 사용할 석탄 확보 경쟁에 뛰어들어야 한다. 장쑤성 발전소 관계자는 “정부도 다른 대책이 없어 보이고 빨리 재고를 확보하는 수밖에 없다”며 “하지만 가격이 너무 올라 많은 물량을 살 수도 없다”고 말했다.
수요 쪽에서는 수출이 급증해 석탄과 전력 사용량 증가 속도가 시장의 예상을 뛰어넘었다. 원자재 동향을 관찰하던 금융 관계자는 “석탄화력발전소의 대응이 늦었던 이유 가운데 2021년 수출 증가세가 예상을 뛰어넘은 것도 있다”고 지적했다. “국외 수요가 국내 수요 증가분만큼 늘어난 것은 지금까지 없었던 일이다. 수출이 이렇게 잘되리라고 아무도 상상하지 못했다.”
2021년 상반기 시장에서는 하반기부터 세계경제가 회복되고 공급망이 다시 가동되면 중국의 수출이 둔화되리라고 예상했다. 하지만 증가세가 이어졌다. 1~8월 수출액은 13조5600억위안으로 역대 최고를 기록했다. 전년 동기 대비 23.2% 늘었다. 8월 수출액이 15.7% 늘어난 1조9천억위안으로 월별 최고 실적이었다. 같은 기간 전국 제조업 전력 사용량은 14.9% 늘었다.
차이치민 국가기후전략센터 전략규획부 주임은 “국외 주문이 늘고 국내 건설사업 수요가 겹치면서 예상을 벗어났다”고 말했다. 업계 애널리스트에 따르면 에너지소비 실적 때문에 경고받은 지역도 상반기에 에너지소비를 통제하지 않았다. 오히려 경제가 강력한 회복세를 보이면서 기업의 에너지 사용량이 늘었다. 상반기에 별다른 조처를 하지 않은 채 9월이 되자, 시간은 촉박하고 임무는 무거워 강력한 규제를 동원해 연간 에너지 통제 목표를 달성해야 했다.
4분기는 보통 공급이 급증하는 시기인데 9월부터 시작된 전력 생산·공급 제한이 경제활동을 저해했고 이번 석탄 공급난과 전력난은 업계에 교훈을 남겼다. 에너지 사용 총량 목표를 달성하려면 분기별로 합리적인 조치를 추진해야 했다.

▲ 중국 헤이룽장성 지시에 있는 국유기업 소유의 핑강 노천광산. 헤이룽장을 포함한 동북 3성은 적자 탄광 폐쇄로 최근 심각한 전력난을 겪었다. REUTERS

석탄 퇴출의 길
앞으로 40년 동안 중국은 40억t이 넘는 연간 석탄 사용량을 한 자릿수로 줄여야 한다. 중국에서 탄소배출 주범은 석탄이다. 2020년 중국의 탄소배출량은 약 100억t인데 석탄이 70%를 차지했다. 2060년까지 탄소중립을 실현하려면 석탄을 통제하는 것이 가장 중요하다. 석탄 소비량은 한동안 정체됐다. 2013년 최고 42억4천만t을 기록한 뒤 2020년 40억4천만t으로 줄어 1차 에너지 소비에서 57%를 차지했다.
위안자하이 화북전력대학교 교수는 “2060년이 되면 석탄이 주로 탄소 소재로 쓰이고 일부가 예비전력에 사용될 것”이라고 말했다. 그렇게 되면 연간 원탄 수요가 4억~5억t이 된다. 업계 관계자들은 2020~2030년 석탄 소비량이 높은 수준을 유지할 것으로 내다봤다. 중국석탄공업협회는 2025년 전국 석탄 소비량이 42억t으로 2020년보다 약 4%포인트 증가하고, 2025년 이후 소비 증가세가 둔화되면서 점차 감소할 것으로 예측했다.
석탄이 에너지 수요에서 차지하는 비중도 변천 과정을 겪을 것이다. 국가발전개혁위 에너지연구소가 2020년에 제시한 에너지·탄소배출 계획을 보면 2025년까지 석탄이 1차 에너지소비에서 차지하는 비중이 47%로 줄고 2030년 36%, 2035년 23%, 2050년 11%로 급감할 것이다.
분야별로 보면 화력발전(53%), 철강(17%), 건축자재(13%), 석탄화학공업(7%)이 석탄 소비가 집중된 업종으로 전체의 90%를 차지한다. 탄소배출 감축에선 전력 부문이 가장 중요하다. 2021년 6월 말 현재 중국의 석탄발전 설비용량은 10억9천만㎾로 전국 발전 설비용량에서 차지하는 비중이 48.2%로 내려갔다.
업계는 ‘제14차 5개년 규획’ 기간에도 석탄발전이 늘어날 것으로 내다봤다. 캉쥔제 베이징대학 에너지연구원 기후변화·에너지전환사업 부주임에 따르면 풍력발전과 태양광발전은 에너지밀도가 높지 않고 전력망 연계 문제까지 고려해야 한다. 수력발전은 아직 개발하지 않은 자원이 거의 없고 발전소 개발 주기가 길다. 재생에너지를 개발해 공급을 늘려도 늘어난 에너지 수요를 감당하지 못해 석탄이 공백을 채워야 한다. 재생에너지가 모든 에너지를 대체할 수 없는 한, 석탄은 주도적인 지위를 유지할 것이다.
3월30일 장젠화 국가에너지국 국장은 브리핑에서 “2025년까지 재생에너지가 전력 사용량 증가분의 3분의 2를 제공할 것”으로 전망했다. 나머지 3분의 1은 여전히 석탄과 천연가스 발전으로 충당해야 한다는 뜻이다.

전력 부문 우선
시장에서는 석탄발전 설비용량이 2025년 정점에 도달할 것이라고 전망한다. 캉쥔제 부주임은 2025년 11억5천만㎾, 보수적 성향의 국가전망(국유전력회사) 등은 12억~13억㎾로 예측했다. 캉쥔제 부주임은 건설 중인 설비 1억㎾를 포함해 설비용량이 모두 12억㎾라고 말했다. 앞으로 전력이 부족한 일부 지역에서 소규모 석탄발전을 늘릴 것이다. 노후 설비를 퇴출하고 감가상각 기한이 지난 설비의 가동을 중단해 예비용으로 보유하는 등의 방법으로 7천만㎾ 규모를 감축해 2025년에는 설비용량이 11억5천만㎾ 수준을 유지할 전망이라고 밝혔다.
베이징대학 에너지연구원은 2030년까지 화력발전 설비가 11억㎾ 이하로 줄어들 것으로 전망했다. 위안자하이 교수는 ‘제15차 5개년(2021~2025년) 규획’ 기간 후반부로 갈수록 설비용량이 줄겠지만 규모는 크지 않고, 2030~2035년 감축 속도가 빨라질 것으로 예상했다. 2035년까지는 탄소배출 감축을 전력 부문에 의존할 것으로 보인다. 청정에너지를 도입해 발전용 석탄을 대체해야 한다. “중국이 2060년까지 탄소중립을 실현하려면 국제사회 규율에 따라 전력 부문이 10~15년 먼저 전력체계의 탄소배출량을 제로로 만들어야 한다. 깨끗한 전력으로 바뀌어야 경제 각 분야에서 광범위하게 전력을 사용하는 ‘전기화’ 수준을 높일 수 있다. 그렇게 하지 않으면 소비 쪽에서 새로운 배출원이 나타날 수 있다.”
시장에서는 2060년에도 일정 용량의 석탄 화력발전 설비를 남겨야 하는 것으로 본다. 베이징대학 에너지연구원은 “현행 기술을 유지한다면 2060년에도 2억~3억㎾의 석탄발전 설비용량이 필요하다”고 지적했다. 국가전망에 따르면 약 4억㎾가 필요하다. 일부는 탄소 포집·저장·활용 기술(CCUS)에 사용되고, 일부는 예비전력을 지원할 것이다.
“앞으로 40년 동안 변화 속도가 굉장히 빠를 것이다.” 캉쥔제 부주임은 “기술이 최대 변수이자 추동력”이라며 “탄소중립은 에너지저장과 CCUS, 재생에너지에서 나온 전기로 물을 전기분해해 생산한 녹색수소 등 핵심 기술이 발달해야 달성할 수 있다”고 말했다.
철강과 건축자재 등 전력계통 이외 업종에서 탄소배출을 줄이려면 역시 시간이 필요하다. 철강산업에선 제철소의 제강 공정을 철저하게 개선해야 탄소배출 총량을 근본적으로 줄일 수 있다. 전기로 제강법은 공정이 짧고 고철을 주요 원료로 사용하므로 철광석을 쓰는 제강법보다 에너지가 덜 들고 탄소배출이 적다. 하지만 고철 원료 부족 등의 이유로 전기로 제강법의 생산원가가 더 높아 아직 전로 제강법이 중심이다. 고철 물량이 늘면 2025년 이후부터 전기로가 늘어날 수 있다.

▲ 중국 산시성 셴양 부근 석탄광산 지역에 2020년 9월 새로 지어진 아파트단지. 석탄 퇴출 과정에서 고통이 집중되는 탄광 노동자와 석탄 산지에 대한 지원은 중국 정부의 큰 고민거리다. REUTERS

석탄 산지 지원
석탄을 퇴출하는 과정에서 석탄 산지가 집중된 지역이 고통당할 것이다. 이런 지역은 다른 산업의 기반이 약해 석탄 생산 감소로 지역경제가 치명적 타격을 받을 수 있다. 양푸창 베이징대학 에너지연구원 연구원은 “주요 석탄 생산지 에너지 산업을 지금부터 근본적으로 전환하고 다른 산업을 발전시켜야 한다”고 말했다. 예를 들어 산둥성에선 셰일가스와 신흥 산업을 추진할 수 있다.
전국적으로 일정 규모 이상 기업의 2020년 원탄 생산량은 38억4천만t으로 증가 폭(0.9%)이 줄었다. 원탄 생산 규모는 산시성(10억6300만t), 네이멍구자치구(10억t), 산시성(6억7900만t), 신장웨이우얼자치구(2억6600만t), 구이저우성(1억1900만t) 차례였다.
주요 석탄 산지의 에너지구조 전환은 탄광 노동자와 자산 처분 등 여러 사회문제가 얽혀 있다. 위안자하이 교수는 “공정한 전환체계를 마련해 정책적으로 지역, 산업, 기업을 지원해야 한다”고 말했다. 예를 들어 피해 지역에 재정이나 산업 발전을 지원하는 방법이 있다. 2016년 과잉 생산능력 해소를 추진할 때도 중앙재정에서 특별보조금 1천억위안으로 문제가 심각한 철강·석탄 분야 직원들의 이직과 정착을 지원했다.
양푸창 연구원은 “생태보상 방식, 석탄 사용 지역과 생산 지역의 경제적 이익을 조정하는 방법 등을 도입할 수 있다”고 말했다. 유럽에서는 독일과 북유럽 국가가 동유럽의 석탄발전을 이용할 때 폴란드와 불가리아에 일정한 보조금을 지급한다. 독일은 또 국내 탄광과 석탄발전소가 생산능력을 폐기하면 정부가 보상하는 식으로 조기 퇴역을 유도한다.

ⓒ 財新週刊 2021년 제39호
燃“煤”之急
번역 유인영 위원