웨웨 岳躍 <차이신주간> 기자

▲ 2019년 5월 중국 구이저우성 구이양에서 열린 국제빅데이터박람회에 마련된 중국 스타트업(신생 벤처기업) 샤오훙수(붉은책)의 홍보관. REUTERS

한동안 조용했던 빅데이터거래소가 다시 활기를 찾았다. 여러 지역에서 데이터 관련 조례를 발표했고, 신규 데이터 거래 플랫폼 설립을 추진했다. 하지만 종합적인 계획이 부족하고 데이터 관련 표준과 권한 귀속, 가격 결정 등 핵심 분야에 일관된 규칙이 없어 데이터 장벽을 강화한다는 우려가 커졌다.
2014년 3월부터 ‘빅데이터’란 단어가 정부 업무보고에 등장했다. 2015년 8월 국무원은 지침을 통해, 빅데이터의 발전과 응용을 추진해 데이터 강국으로 성장한다는 계획을 밝혔다. 2016년 ‘제13차 5개년규획’에서 국가 빅데이터 전략을 공식적으로 제기한 데 이어, 2017년 제19차 당대회 보고서는 빅데이터와 실물경제의 융합을 제안했다.

손에 잡히지 않는 데이터
2020년 4월, 중국공산당 중앙과 국무원은 ‘더욱 완성된 생산요소 시장화배분체제 구축에 관한 의견’을 발표했다. 데이터를 토지와 노동력, 자본, 기술 등 다른 생산요소와 함께 시장에 의한 배분 대상으로 설정하고 데이터 요소 시장을 육성하도록 지시했다. 5월 발표한 ‘새로운 시대 사회주의시장경제체제 완성에 관한 의견’에서는 데이터 요소 시장의 육성과 발전을 강조했다.
생산요소로서 데이터가 시장화 개혁 대상이 되자 지방정부도 조처를 마련했다. 선전과 톈진, 헤이룽장, 산시, 안후이, 산둥성에서 데이터 관련 조례와 방법을 발표했다. 베이부완 빅데이터거래센터(北部灣大數據交易中心)가 8월에 개장했고, 후난 빅데이터거래센터는 6월 착공에 들어갔다.
각 지역에서 빅데이터 거래 방안을 탐색했다. 하지만 데이터는 형태가 없고 복제와 공유가 가능한 특성 때문에 데이터의 권리 귀속과 가격결정, 시장거래를 진행하기 어렵다. 또 체제가 분산돼 있어 데이터 유통을 뒷받침하지 못했다. 지역마다 특색에 맞는 데이터 요소시장의 길을 탐색한 뒤 전국적으로 통합해야 한다는 의견도 나왔다.
통계 분야 전문가는 아직 중국에 데이터를 다루는 체계가 없고 전국적인 데이터 수집, 관리, 운용 체계가 만들어지지 않았다고 지적했다. 업계 관계자도 “데이터가 흩어진 모래알처럼 분산돼 있어 그 안에 함축된 가치를 발휘할 수 없다”고 말했다. 리양 국가금융발전실험실 이사장은 11회 차이신포럼에서 다음과 같이 물었다. “디지털경제가 발전하면 플랫폼경제와 알고리즘경제 등이 밀려올 텐데 어떻게 관리할 것인가? 승자독식이 자연스러운 법칙이지만 부정적 효과는 없을까? 만약 있다면 어떻게 처리해야 할까?” 그는 데이터의 권리 귀속과 개인정보 보호를 집중 논의해야 한다고 지적했다.
국제컨설팅업체 PWC의 중국관리자문업무 책임자 장리쥔 파트너는 건전한 데이터 요소시장을 구축하려면 정책과 법규의 구속이 필요하다고 강조했다. 시장의 공정한 경쟁을 촉진하는 각종 법률과 조율해 시장의 방법에 맞는 데이터 권리 귀속과 가격결정 방법, 반독점법, 개인정보보호법, 데이터보호법을 만들어야 한다는 것이다.
또 데이터 패권과 데이터 차별을 방지하고 균형 잡힌 데이터 생태계를 구축함으로써 개인과 기업 데이터의 존엄을 확보하고 데이터의 포용적인 사용을 실현해야 한다고 그는 주장했다. “데이터 요소시장을 발전시키려면 훌륭한 사업모델이 있어야 한다. 디지털경제 시대에 데이터는 그 자체가 경제적 가치를 발휘해야 한다. 데이터 권리 귀속과 가격결정 체계가 명확해지면 다양한 사업모델이 탄생할 것이다. 앞으로 디지털자산의 상업화가 개인으로 구성된 사용자 집단으로 확산돼 정부와 기업, 사용자의 데이터 거래가 이뤄지고 데이터 은행과 데이터 신탁, 데이터 중개가 등장할 것이다. 관련 인재를 육성하는 체계도 만들어야 한다.”

데이터 표준과 형식 제각각
2019년 4월 발표된 ‘의견’은 데이터를 새로운 형태의 생산요소로 규정하고 정무 데이터의 개방과 데이터 거래, 데이터 보안 등에 관한 전반적인 요건을 제시했다. 이후 여러 지방정부가 각자의 지역 데이터 조례와 관리 방법을 발표했다. 처음으로 헤이룽장성이 ‘정무데이터 관리 조례’ 의견수렴안을 내놓았다. 이어 6개월 만에 안후이성과 산시성, 선전시, 산둥성이 각자의 빅데이터 발전과 응용 조례를 제정했다.
각 지역에서 공개한 데이터 조례를 보면 관련 정의와 표준이 많이 달랐다. 데이터 자원 담당부서가 데이터 표준을 확정한 지역이 있는가 하면, 데이터 담당부서가 다른 부서와 함께 지역 표준 체계를 수립한 곳도 있다. 인터넷정보 담당부서나 데이터 요소시장의 주체가 직접 표준을 제정한 지역도 있었다.
통계 분야 전문가는 처음에는 부처마다 데이터에 관한 정의와 형식이 다르고 인터페이스도 호환되지 않았다고 말했다. “앞으로 각 지역에서 비슷한 문제가 나올 것이다. 처음부터 표준과 규범을 정하지 않으면 지역마다 데이터가 고립돼 상호작용이 어려운 정보 ‘사일로 현상’이 일어난다. 전국적으로 통합하려면 복잡해질 것이다.” 장리쥔은 “각 지역의 데이터 조례에서 권리 귀속과 개인정보, 관리주체 등의 내용이 조금씩 다르고 다양한 부처와 시스템, 지역에 적용하기 힘든 문제가 있다”며 “다양한 직능과 지역, 업종의 협업을 유도하기 어렵다”고 말했다.
지역 간 데이터 연계 문제는 이미 현실로 드러났다. 정레이 푸단대학 디지털모바일거버넌스실험실 주임은 “창장삼각주 지역의 데이터 개방 수준을 연구한 결과, 지역에서 정부의 데이터 개방 플랫폼이 높은 수준의 기능을 구비했고 서로 격차가 적다면서도 성 정부 플랫폼 사이의 상호 연결과 협업을 실현하지 못했다”고 지적했다.
“데이터세트를 보자. 저장성 플랫폼은 14개 기본 주제를 개방했다. 상하이시는 농업과 농촌, 사회보장과 취업, 재무와 금융을 제외한 나머지 분야를 개방했다. 반면 장쑤성과 안후이성은 기본 주제에 속한 데이터세트를 개방하지 않았다.” ‘2020 창장삼각주지역 정부 데이터 개방 단일화 보고서’는 “같은 데이터세트인데 지역에 따라 개방 정도가 다르고, 개방된 핵심 데이터세트의 필드 내용이 각자 다르다”라고 밝혔다.

▲ 2020년 8월 중국 광시좡족자치구 난닝시에서 베이부완 빅데이터거래센터가 개장해 자치구 정부와 당의 주요 간부들이 기념행사를 열었다. 인민망 누리집

지역 특색의 명암
각 지역에서 발표한 데이터 조례에 대해, 정레이 주임은 지역마다 특색이 있어 개방해야 하는 데이터도 다르다며 “전국에서 똑같은 방식으로 추진하면 오히려 경직될 것”이라고 말했다. 지역에서 내놓은 데이터발전 정책을 보면 지역 특색이 나타난다. 광둥성과 저장성은 3차 산업의 디지털 전환을 통한 디지털경제 발전에 주력했다. 장쑤성은 2차 산업의 디지털 전환을 중심으로 전략을 기획했다. 산둥성은 신형 스마트시티와 디지털정부에 중점을 뒀고, 장시성의 주력 방향은 스마트경제와 공유경제다.
정레이 주임은 지방정부가 각자의 길을 탐색하도록 허용해 각자 시도한 다음 협업 가능성을 살펴야 한다고 말했다. “지방정부가 서로 표준화를 협의하면 된다. 전국에 일괄적인 표준을 제시하면, 동부 지역은 표준이 낙후됐다고 여기고 서부 지역은 수준이 너무 높다고 느낄 것이다. 협업 과정에서 공통점을 찾고 합의에 도달한 뒤 국가 표준으로 만들어야 한다. 아래에서 위로 의견을 모으는 것은 가능하지만, 위에서 아래로 지시하면 부작용이 나타나기 쉽다.”
장리쥔 파트너는 지역의 경제성장 단계와 경제수준 격차를 고려할 때 전국적인 데이터 관리 조례를 제정하기가 쉽지 않다고 말했다. “업종과 시스템, 부처 등 수직 분야에서 각자 데이터 관리 조례와 표준을 제정한 뒤 지역 격차를 고려해 전국적으로 통합하는 방법도 고민할 수 있다.”
정레이 주임은 관련 부처가 전반적인 종합계획을 조율한 뒤 그 방향에 따라 사업을 진행할 수 있다고 강조했다. “데이터 개방의 첫걸음은 각 지역에서 개방하는 데서 시작한다. 그다음에 각 지역 표준을 통일해야 한다. 처음부터 중앙정부가 전국적 표준을 마련한다면 시기적으로 너무 이르고 성숙하지 않아 오히려 지역 발전을 해칠 수 있다. 각 지역에서 탐색하고 있기 때문에 ‘백화제방’을 허용해 지역 특색을 살려야 한다.”

앞서가는 선전시 조례
선전시 사법국은 2020년 7월15일 ‘선전경제특구 데이터 조례’(의견수렴안)를 발표했다. 새로운 제도를 설계한 것이어서 많은 관심을 받았다. 법률 관계자들은 중국의 데이터 보안과 정보보호 법률에 원칙적인 내용이 많은 데 비해, 선전시의 이 조례는 △데이터에 관한 권리 확립 △공공데이터의 권리 귀속 △공공데이터 자원 관리 등을 세부적으로 정의해 내용이 풍부하고 시각이 참신하며 다른 지역에서 참고할 가치가 있다고 평가했다.
예를 들어 ‘데이터의 정의’에 대해 선전시 조례는 다른 지역과 달리 ‘데이터는 객체(사실, 사건, 사물, 과정 또는 사상 등)에 대한 묘사와 귀납이며 자동화 등의 방법으로 처리하고 재해석할 수 있는 소재’라고 정의했다. 이 정의는 데이터를 재처리 또는 재해석할 수 있는 ‘요소’와 ‘소재’로서의 특성을 강조했다. 다른 지역에서 한 정의는 대부분 중앙정부의 표현을 그대로 인용했다.
이 조례는 처음으로 공공데이터가 신형 국유자산이고 데이터의 권리를 국가가 소유하고 있음을 명시했다. 공공데이터와 다른 일반자산을 구분했다. 신형 국유자산이란 공공데이터가 국유자산의 속성을 갖는 동시에 일반 국유자산과 운영과 관리가 다른 특수 유형의 국유자산이란 뜻이다.
데이터 관리 현황을 보면, 현재 중앙정부 차원에서 데이터 관리를 전담하는 부서가 없다. 인터넷정보화판공실과 공업정보화부, 공안부, 시장감독관리총국이 그 업무를 주도하고, 업종별 주관 부서가 행정직권 범위 안에서 각자 처리한다. 선전시 조례는 선전시 데이터업무위원회에 정무 데이터를 주관하는 데이터관리업무통합부서를 설치하도록 규정했다. 이 부서가 일상 업무를 담당하고 데이터 관리 업무의 전반적 조율과 공공데이터 관리, 관리제도 제정과 실시를 책임지도록 했다.
선전시 조례의 가장 큰 특징은 데이터의 권리 귀속을 규정한 것이다. ‘데이터 권리는 권리인이 법률에 따라 특정 데이터를 스스로 결정·통제·처리하고 이익을 얻으며 이익이 침해당했을 경우 보상받을 수 있는 권리’라고 규정했다. ‘데이터 요소시장 주체는 합법적으로 수집한 데이터와 스스로 생성한 데이터에 대한 권리를 누리며’ ‘개인 데이터는 개인정보 데이터와 사생활 데이터를 포함한다’는 규정도 들어 있다.
현행 중국 법률에는 데이터 소유권의 명확한 규정이 없고 데이터의 독특한 속성 때문에 현행 법률에 있는 개념과 보호체계를 적용하기 어렵다는 지적이 있었다. 데이터의 권리 귀속을 명확하게 규정하지 않으면 경제활동을 추진할 때 직접적인 법적 근거와 보호 방법을 찾기 어려운 것이다. 그 때문에 선전시 조례에서 데이터 권리 개념을 제시한 것은 긍정적 의미가 있다.

데이터 권리 논란
그러나 데이터 권리에 관한 일부 규정은 업계에서 논란을 불렀다. 일부 학자는 법리적으로 보면 사생활권은 개인 사생활 보호를 중시하고 데이터 권리는 데이터의 유통과 이용에 치중한다며, 두 권리를 혼동하면 문제가 생긴다고 지적했다. 예를 들어 개인정보에 재산수익권을 부여하면 사생활 데이터를 팔아 이익을 얻는 현상을 낳을 수 있다. 이 때문에 데이터 권리 귀속을 세부적으로 구분해, 특정 개인정보를 기반으로 이익을 얻는 권리를 인정하는 동시에 숨겨진 사생활 데이터를 이용한 수익은 금지해야 한다고 이들은 제안했다.
또 일부 법률학자는 <민법전>과 의견수렴 단계에 있는 ‘데이터보안법’ 모두 데이터 권리 귀속을 규정하지 않았다며, 선전시 지방법규에서 이런 정의를 내린 것은 타당하지 않다고 주장했다. 데이터 권리는 기본적인 민사 권리로 지방 입법권의 범주에 속하지 않아 월권이라는 논란도 생겼다. ‘입법법’에 따르면 민사 기본제도와 기본 경제제도, 비국유재산에 대한 과세와 수용에 관한 사항은 법률로 제정하게 돼 있다.
선전시가 경제특구라서 특구 입법권을 이용해 지방 데이터법을 제정할 수 있다고 주장하는 법률가들도 있다. 하지만 입법법에는 전국인민대표대회로부터 관련된 권한을 부여받지 않은 입법 내용은 월권에 해당한다고 규정했다. 데이터는 복제 비용이 저렴하고 유통이 쉬운 신형 생산요소이며 지역 간 유동성이 강하다. 이 때문에 지방 법규에서 데이터 권한 귀속을 확정하면 전국적으로 통일된 데이터 요소시장 육성이나 시장을 통한 배분 촉진에 도움이 되지 않는다는 의견도 있다. 한 법학대학 교수는 “데이터 권리 귀속은 데이터 입법 과정에서 부딪히는 어려운 문제”라며 “아직 절차상 하자가 있고 일부 조항은 계속 논의해야겠지만 경제특구인 선전시가 입법 공백을 고민하고 혁신한 것은 긍정적으로 평가해야 한다”고 말했다.

ⓒ 財新週刊 2020년 제45호
大數據交易困局
번역 유인영 위원