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저소득층보다 기업 지원에 무게
[FOCUS] 중국 소비권 정책의 명암
[123호] 2020년 07월 01일 (수) 청스웨이 economyinsight@hani.co.kr

청스웨이 程思煒 <차이신주간> 기자

   
▲ 2020년 6월 코로나19 발원지인 중국 후베이성 우한 시내에서 노점상이 옷을 팔고 있다. 중국 지방정부는 최근 소비 진작을 위해 사용액의 일부를 공제해주는 소비권을 발행했다. REUTERS

코로나19 충격에 대응하는 과정에서 소비 진작과 취약계층 구제는 중요한 임무다. 소비권이 지방정부가 선호하는 선택지가 됐다. 소비권이란 정부가 발급한 ‘지급증빙’으로 소비자가 유효기간 안에 지정된 상품과 서비스를 소비하면 일정액을 공제해주는 것을 말한다. 공제액은 정부가 업체에 지급한다.
소비권은 경제성장률이 하락할 때 소비를 늘려 생산과 취업을 촉진하려는 단기 경제정책의 하나다. 2008년 글로벌 금융위기 때도 청두와 항저우 등에서 소비권을 발급했다. 중앙정부가 추진하던 농촌 지역의 가전제품과 자동차 구매를 촉진하는 가전 하향(下鄉)과 자동차 하향, 신제품 구매를 독려한 이구환신(옛것을 새것으로 바꿔준다는 뜻) 등의 소비 촉진 조처는 소비권 형식이 아니지만 실질적인 내용은 같았다.
2008년 금융위기 때 중앙정부가 주도한 소비 촉진 정책과 달리, 이번 소비권 발급은 시와 현급 정부가 주도했다. 일부 도시에서 소비권 발행을 추진하자 국민은 소비 촉진과 취약계층 지원을 동시에 고려하리라 기대했다. 이 때문에 ‘현금 지급이냐, 소비권 발행이냐’를 둘러싼 논란이 일기도 했다.
여러 나라에서 저소득층에게 현금과 식료품을 지급한 것과 달리, 중국 지방정부는 소비권 방식을 선택했다. 업종 선택도 현지에서 생산하고 소비하는 분야에 치중했다. 정부가 재정을 일부 투입하고 기업이 참여하는 방식을 선택했다. 이번에 발행한 소비권은 기업의 시각에서 출발해 일부 산업의 수요를 늘리려는 취지였고, 취약계층 구제와 기본적인 민생 보장이 우선적인 목표가 아니었다는 뜻이다.
지방정부와 온라인결제 플랫폼은 소비권의 소비 진작 효과가 5~10배에 이르는 것으로 평가했다. 소비권 1위안(약 170원)으로 5~10위안 이상 소비를 일으켰다는 뜻이다. 소비권을 활용해 산 금액에서 소비권 금액을 공제하는 이런 계산법은 너무 단순해 진정한 효과를 반영할 수 없다. 일부 연구자는 소비권 효과가 대부분 두세 배라고 말했다. 게다가 소비권은 일회성 정책이다. 장기간 시행하면 재정 부담과 정책 설계에서 어려움이 커진다.
취약계층으로선 스마트폰 애플리케이션(앱)으로 내려받는 소비권을 반드시 받게 된다는 보장이 없고, 정말 필요한 곳에 쓸 수 없을지도 모른다. 취약계층을 정확하게 선별하고 적절한 방법으로 지원하는 일은 여전히 어렵다. 왕산구이 중국인민대학 중국빈민구제연구원 원장은 현행 보장 시스템을 이용하면 취약계층을 선별해 구제할 수 있다고 말했다. 농촌에는 빈민구제 시스템, 도시에는 최저생활보장제도가 있다. 하지만 도시로 돌아온 뒤 실업 위기에 직면한 농민공을 선별하고 구제하기는 쉽지 않다.

   
▲ 2020년 5월 중국에서 코로나19에 따른 이동제한령이 풀린 뒤 마스크를 쓴 상하이 시민이 생필품을 사서 귀가하고 있다. REUTERS

쏟아지는 소비권
코로나19가 경제에 미친 영향이 현실로 드러나면서 지방정부는 타격이 심한 서비스업 지원에 나섰고, 소비권 정책이 다시 등장했다. 2020년 3월15일 난징시가 처음 소비권을 발급한 뒤 여러 지방에서 뒤따랐다. 여러 제한이 취소된 5월1일 노동절 연휴에 각 지역에서 소비권 발행은 최고조에 이르렀다. 5월8일 왕빙난 상무부 부부장은 코로나19 사태가 시작된 뒤, 28개 성·시·자치구의 170여 개 도시에서 지방정부 재정과 민간자금이 협력해 소비권 190억위안(약 3조2300억원)어치를 발행했다고 밝혔다. 헤이룽장, 간쑤, 시짱을 제외한 모든 성과 자치구에 소비권을 발행한 도시가 있었다.
소비권 자금원을 살펴보면, 업체가 가격을 할인하거나 온라인결제 플랫폼에서 자금을 지원했다. 산둥성 빈저우시에선 소비권 2100만위안어치를 발급했다. 무료사용권 1천만위안은 시와 현 정부 재정에서 출자했다. 상품권 100만위안은 노동조합총연합회에서 마련한 전용자금으로 충당했고, 나머지 할인권 1천만위안은 업체가 분담했다. 네이멍구자치구 바옌나오얼시 린허구가 발행한 소비권 규모는 1천만위안이다. 시 재정에서 200만위안, 시 상무국에서 100만위안, 린허구 재정에서 200만위안, 유니온페이 네이멍구지사에서 500만위안을 분담했다.
지역마다 발급한 소비권 명목이 다양했고 사용 가능한 업종도 달랐다. 하지만 요식업과 소매업, 문화·체육, 관광·숙박 등 코로나19 영향이 심각한 생활서비스업에 집중됐다. 중국사회과학원 세계경제정치연구소 쉬치위안 연구원은 소비권 세칙을 발표한 42개 도시 자료를 분석한 결과 요식·소매·문화관광 등 3개 업종의 소비권을 발급한 지역이 각각 81%, 73%, 48%로 코로나19로 타격을 받은 분야와 일치한다며 “소비권 정책이 출발점부터 산업과 기업을 더 많이 고려했음을 보여준다”고 말했다.
소비 진작 효과가 큰 자동차 업종을 대상으로 한 소비권도 발급됐고, 일부 지역은 자동차에 초점을 맞췄다. 모두 300만위안 소비권을 발급한 후난성 창사시 카이푸구가 그렇다. 창사시에서 열린 자동차전시회 기간에 카이푸구에 있는 대리점에서 차량을 산 소비자에게 준 주유비 보조금이 200만위안이었다.
발급 방식을 보면, 일부 지역이 취약계층에 실물 소비권으로 지급했지만 대부분 전자소비권을 채택해 디지털플랫폼을 통해 나눠주었다. 알리페이, 위챗, 유니온페이 퀵패스 등 온라인결제 플랫폼과 메이퇀(美團), 다중뎬핑(大眾點評), 어러머(餓了麼) 등 O2O(온·오프라인 결합) 플랫폼, 정부 부처와 이동통신사의 스마트폰 앱 등이다.
알리바바그룹 금융자회사인 개미금융서비스(螞蟻金服) 후샤오밍 최고경영자는 “전국 100여 개 도시에서 알리페이를 통해 소비권을 발행했다”고 말했다. 쉬치위안 연구원은 일부 도시가 번호 추첨이나 선착순 발급 형식을 선택해 “온라인결제 수단이 없는 취약계층에 기술 장벽을 세웠다”고 지적했다.
대부분 오프라인 사업장에서 소비권을 쓰도록 했고, 일부 지역만 O2O 플랫폼에서 사용하도록 허가했다. 충칭시 위베이구와 샤핑바구는 지정 백화점과 마트, 식당가, 상권에서만 쓰도록 했는데 대부분 시내 중심지에 있었다. 쉬치위안 연구원은 “소비권 전체 금액이 정해진 상황에서 농촌 주민은 교통비 부담이 너무 커서 혜택을 받기 어렵다”고 말했다.
스자좡을 비롯한 일부 지역은 포인트 형태의 전자바우처를 제공하고 최소사용금액을 설정하지 않았다. 하지만 대부분 일정액을 초과해야 소비권을 쓸 수 있어 저소득층에 불리했다. 물론 일부 지역에선 최저생활보호대상자, 등록 빈곤가정 등 취약계층을 겨냥해 소비권을 발급했다. 네이멍구, 지린, 장쑤, 저장, 안후이, 산둥, 허난, 후베이, 닝샤 관할 지역 13개 시와 구에서 취약계층을 대상으로 소비권을 발급했거나 발급할 예정이다. 모두 2억위안 규모로, 100억위안이 넘는 전체 소비권 발행액에서 차지하는 비중은 낮았다.
소비권 발행 정책은 지방정부가 주도했고 전국을 대상으로 한 정책은 나오지 않았다. 시와 현급 정부가 발행한 소비권이 가장 많았고, 성정부 차원에선 구이저우성만 재정자금을 투입해 소비권을 발행했다. 중앙정부가 주도하는 전국적인 소비 촉진 정책과 달리, 지방정부가 지갑을 연 것은 소비권으로 현지 소비를 늘리고 기업 생산을 촉진하기 위해서였다. 이 때문에 대부분 발행 지역에서만 쓸 수 있고, 기본 소비에 해당하지 않는 문화관광과 체육 분야가 소비권의 주요 사용처였다.
그러자 지방정부 역량에 따라 소비권 발행 규모가 정해졌다. 쉬치위안 연구원은 소비권을 발행한 42개 도시를 분석한 결과, 상주인구를 기준으로 1인당 금액이 19.6위안이고 발행지의 29%에선 30위안(약 5100원)을 넘겼다고 말했다. 소비권의 1인당 금액이 높은 도시는 광둥, 장쑤, 저장 등 경제가 발달한 지역에 몰렸다. 경제발전 수준이 낮은 지역에선 금액이 낮았다. 서부 지역에 취약계층이 더 많고 도시로 돌아와 일자리를 찾는 농민공까지 고려하면 지금 소비권 정책은 종합적 조율이 부족하고 지역 간 균형과 구호 역할을 제대로 발휘하기 어렵다.

소비 진작 효과 논란
저장성 취저우시는 4월3~13일 3389만6600위안어치를 발행했고, 실제 사용된 소비권이 1854만3400위안으로 사용률이 54.71%라고 밝혔다. 1억200만위안 소비를 이끌어내 효과가 5.5배에 이르렀다. 즉 소비권 1위안으로 5.5위안의 소비를 불러온 것이다. 랴오닝성 선양시와 산둥성 둥잉시, 산시성 진청시 상무국의 자료를 보면 소비권의 소비 진작 효과가 각각 6.71배, 8.3배, 12배로 나타났다.
가오펑 상무부 대변인은 “4월9일 항저우에서 발행한 소비권 가운데 2억2천만위안어치가 쓰였고 23억7천만위안 소비지출이 발생해 시너지효과가 10.7배에 이른다”고 밝혔다. 정저우시에선 소비권 5천만위안어치가 발행돼 이틀 만에 1152만4천위안어치가 사용됐다. 1억2800만위안의 소비를 창출해 시너지효과가 11배에 이르렀다.
이 계산법은 소비권을 사용한 소비총액에서 소비권 금액을 뺀 것으로 재정자금과 업체가 함께 제공한 혜택을 구별하지 않는다. 이 계산법에 따르면 100위안을 결제할 때 10위안 할인해주는 소비권이 20위안 할인해주는 것보다 소비 진작 효과가 크다. 소비권으로 늘어난 소비 규모를 정확하게 반영할 수 없다.
상무부 연구원 유통소비연구소 관리신 부소장은 난징시 자료를 기반으로 난징시가 3월15일~5월6일 발행한 소비권과 이에 따른 소비액 비율을 1 대 2.9로 추산했다. 이 결과는 앞서 발표된 수치와 큰 격차를 보였다. 관리신 부소장은 각자 추산한 소비 진작 효과 격차가 큰 데는 여러 원인이 있다고 설명했다. 재정을 투입한 소비권 외에 업체가 할인판매한 것까지 합산하면 최종 소비 규모가 늘어난다. 할인율 차이 등 소비권 사용 규칙도 영향을 준다.
류차오 베이징대학 광화경영대학원장이 개미금융서비스와 공동으로 3월27일과 4월3일 항저우시 정부가 알리페이를 통해 발급한 350만 장(2억5천만위안어치) 소비권을 분석한 결과, 소비 진작 효과는 각각 3.5배와 5.8배였다. “업체의 가격 할인도 소비가 늘어난 원인 중 하나다.” 류차오 원장은 “소비권과 관련한 신규 소비만 분리해 정책 효과를 평가했다”고 말했다. 쉬치위안 연구원은 “소비권 효과를 두세 배라고 가정하면 실질적으로 소비가 늘어난 금액이 수백억위안에 불과하다”며 “전체 주민의 소비지출 규모가 35조위안인 것을 고려할 때 그 효과가 크지 않다”고 지적했다.
기업에 소비권은 일정한 역할을 했다. 후샤오밍 최고경영자는 “알리페이 데이터를 보면 소비권 수익자 90%가 중소형 업체”라고 말했다. 항저우에서 1차 발급한 소비권은 액면 금액이 적어 요식업과 마트, 소매업 등 필수형 소비를 증대시키는 효과가 컸다. 액면 금액과 할인율이 커진 2차 소비권은 미용과 의류, 문화엔터테인먼트 등 선택형 소비를 늘렸다.
현재 각 지역에서 발표한 소비권 정책은 모두 단기적, 일회성이다. 소비권을 받은 뒤 7일~한 달 사이에 소비해야 한다. 각 지역의 소비권 행사는 대부분 7월 말에 끝나고 하반기 발행 계획은 없다. 소비권 발행을 정규 정책으로 만들기는 쉽지 않다. 코로나19 사태로 재정수입이 줄고 지방정부 재정도 빠듯한 상황에서 지방정부가 유사한 정책을 계속 추진하기 어렵고, 여러 재정지출에서 소비권을 우선해서 선택하기도 힘들다. 또한 소비권은 소비를 늘려주지만 일정 부분 폐단도 있다.
서남재경대학교 금융대학 디지털경제연구센터 천원 주임은 “소비권은 비상조치여서 일상적인 정책으로 유지하기 어렵다”고 말했다. 산업과 소비자의 자주적 선택을 왜곡할 수 있기 때문이다. 관리신 부소장은 “직접적 소비 진작보다 시장을 회복하고 소비자에게 신호를 보내 소비심리를 살리는 게 더욱 중요하다”고 강조했다.

   
▲ 2020년 5월 중국 베이징 시내 유명 음식점 앞에서 손님들이 입장을 기다리고 있다. 할인 방식의 소비권은 현금보다 저소득층 지원 효과가 적은 것으로 지적됐다. REUTERS

사각지대 놓인 농민공
현금과 소비권은 각각 장점이 있다. 현금은 사용 범위와 기간이 자유롭지만, 쓰지 않고 저축하는 상황이 생길 수 있다. 소비권은 규정된 시간에 다 써야 하므로 사용률이 높지만, 제한이 많고 소비권이 꼭 필요한 항목이 아닐 수 있다. 선진국과 비교하면 현재 중국의 코로나19 대응정책은 기업 편향적이고, 국민 개인을 겨냥한 정책이 적다. UBS 투자연구부 수석 중국 이코노미스트 왕타오는 “중국에서 실업자와 저소득층을 대상으로 한 신규 재정보조금이 1천억위안 미만”이라며 “기업 구제를 위한 재정지출보다 적다”고 지적했다.
간리 서남재경대학 경제관리연구원장은 “민생 보장과 거시경제 부양 차원에서 더욱 광범위하게 소비 수요를 자극하려면 지방정부가 발급한 소비권으로는 역부족”이라고 말했다. 그는 중앙정부가 전국적으로 중위소득 이하 계층에게 일회성 대규모 현금을 지급하고 일정한 정책 강도와 대상을 보장해야 한다고 지적했다.
간리 원장은 주민소득신고시스템, 즉 개인소득세 신고로 현금 보조금을 지급하는 방안을 제안했다. 지원 대상은 자녀교육과 평생교육, 의료비, 주택대출, 주택임대료, 노인부양 등 기본 민생의 지출 부담이 큰 중위소득 이하 계층이다. 한국의 연말정산 시스템과 비슷한 개인소득세 신고 시스템은 앞에 나열한 6가지 지출 정보를 신고하고 검증할 수 있다. 또 코로나19로 타격을 받았지만 정부 정책의 혜택을 받기 힘든 특수계층에게 추가 지원금을 줄 수도 있다.
그러나 중위소득 이하 계층을 구분하기란 쉽지 않다. 일부 연구자는 개인소비세 개혁 이후 개인소득세 납부자가 크게 줄었고 대부분 소득수준이 높아 개인소비세 신고 시스템으로 저소득층 정보를 확보할 수 있을지 의문이라고 지적했다. 왕산구이 원장은 “도시 지역에선 최저생활보호제도를 기준으로 하기에 최저생활보호 기준에 실업자를 추가하고, 농촌에선 이미 세운 빈곤구제시스템을 활용할 수 있다”고 말했다. “5보호(五保戶) 가구가 포함된 저소득층은 빈민구제시스템과 밀접하게 연계됐고 도시 취약계층은 주민위원회, 지역위원회 등 지역사회에서 선별하면 어렵지 않다.”
5보호(사회보장)란 의식주, 의료, 장례(고아는 교육) 등 5가지 기초생활보호제도를 뜻한다. 가장 선별하기 어려운 대상은 도시로 온 농민공이다. 이들은 농촌을 떠났지만 코로나19가 퍼져 기업이 문을 닫으면 실직할 수 있다.
국무원 빈민구제판공실에서 2019년 파악한 결과, 빈곤에서 벗어난 인구 가운데 다시 빈곤 위험에 빠진 이는 약 200만 명, 소득이 빈곤 기준보다 약간 높은 차상위계층이 300만 명이었다. 왕산구이 원장은 “코로나19로 몇 달 동안 일을 못해 소득이 줄어든 사람이 취약계층으로 전락할 수 있다. 특히 농민공은 유동성이 높아 기업을 통해 파악하기 쉽지 않다”고 말했다.
현행 실업자 구제정책은 실업보험 중심이어서 실업보험에 가입하지 않은 수많은 농민공과 저소득층은 혜택을 받을 수 없다. 4월21일 국무원 상무위원회 회의에선 실업보험에 가입하지 않았지만 소득이 최저생활보호대상자보다 낮은 실업자를 최저생활보호와 구제 대상에 포함하고 코로나19 영향으로 일시적 어려움을 겪는 사람을 지원하도록 했다. 하지만 아직 구체적인 세칙은 나오지 않았다.

ⓒ 財新週刊 2020년 제19호
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번역 유인영 위원

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