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권한 내려놓고 다양한 자본 유치해야
[Issue] 중국 고속철도 부채 논쟁- ② 해법
[108호] 2019년 04월 01일 (월) 쑨리차오 economyinsight@hani.co.kr
     
     

쑨리차오 孫麗朝 <차이신주간> 기자 

 

 
▲ 2019년 1월 베이징 다훙먼역에서 화물열차로 운송된 컨테이너를 트럭에 옮기는 작업이 한창이다. REUTERS
베이징~상하이 고속철도는 세계에서 가장 수익성이 좋은 노선으로 평가받았고, 다양한 논쟁 참여자가 성공 사례로 꼽았다. 하지만 이 노선의 투자 수익 산출 방법도 논쟁 대상이 됐다. 자오젠 교수는 “베이징~상하이 고속철도는 2200억위안(약 36조9천억원) 자산으로 연간 100억위안 정도 이익을 창출한다”며 “자산이익률이 5% 미만이므로 은행 기준금리와 비슷하다”고 했다.
 
천신 교수는 자기자본이익률이 이상적 계산법이라며 자오 교수의 주장을 반박했다. 재무제표가 공개되지 않아 공식 수치를 알 수 없지만, 공개된 보도에 따르면 베이징~상하이 고속철도 투자금은 모두 2200억위안이다. 베이징~상하이(京滬)고속철로주식유한공사(베~상고속철공사)의 초기 자본금은 1150억위안이며, 2014년부터 흑자로 전환했다. 2016년 자본금을 1306억위안으로 늘렸으나 주주자본이 전체 투자액보다 현저하게 적다. 2017년 이 노선의 운송수입은 296억위안, 순이익은 127억위안을 기록했다. 주주자본수익률이 약 10%로 은행 기준금리보다 높다. 고속철도 운행률이 일정 수준에 이르러 이런 수익률을 기록한다면 훌륭한 편이다.
 
자오 교수는 “주주자본수익률이 아니라 자산이익률에 더 주목해야 한다”고 주장했다. 자산이익률이 국민경제 전체를 고려해 자산을 효과적으로 운용했는지를 보여주기 때문이다. 은행 기준금리보다 더 높은 이익을 창출하고 자원 배분의 최적화를 달성했는지를 평가할 수 있다는 것이다.
 
상장 둘러싼 갈등 
경제 수준이 가장 높은 베이징과 상하이를 연결하는 이 노선을 둘러싸고 사회투자자와 철로총공사 사이에 갈등이 끊이지 않았다. 2007년 기존 철도부와 철로가 통과하는 지역 성 정부의 조율 속에 베~상고속철공사가 공식 설립됐다. 고속철도가 처음 시장화된 기관투자자를 영입한 것이다. 철로총공사 산하 중국철로건설투자공사(중철투자)가 대주주로 46.21% 지분을 차지했고, 나머지 자금은 사회자본투자자와 주변 지방정부가 조달했다.
 
2012년 말 중철투자 다음으로 많은 지분을 보유한 평안자산관리유한책임회사(12.25%)와 전국사회보장기금(7.66%)이 철수를 결정하고, 대주주인 중철투자가 기존 철도부를 대신해 지분 환매를 요구했다. 예상을 벗어난 투자 규모, 부실한 투자 관리, 불투명한 결산 체계, 예상보다 낮은 가격 수준 등이 이유였다. 결국 정부 고위층이 조율에 나서 일시적으로 갈등을 봉합했다.
 
베~상고속철공사 관계자는 2014년부터 이익을 기록하자 두 기관이 조속한 상장 추진을 희망했다고 전했다. 상장하면 회사의 투명성, 특히 결산체계가 개선될 수 있었기 때문이다. 사회자본투자자도 회사 상장 뒤 투자금 회수를 기대했다. 하지만 철로총공사는 현금흐름이 충분하다며 상장을 적극적으로 추진하지 않았다. 2018년 중반에 이르러 중앙정부가 부채축소(디레버리징) 등 공급 쪽 구조 개혁을 추진하고 철도기업 체제 개혁을 압박한 뒤에야 철로총공사는 상장 추진에 나섰다. 
 
여러 고속철도사업 자금조달에 참여한 지방 발전개혁위원회 관계자는 “철도사업이 사회자본을 유치하려면 자본 진입과 진출을 보장해야 한다”고 지적했다. 베이징~상하이 고속철도 주주 갈등이 전형적 사례다. 고속철도가 아무리 돈을 벌어도 회계장부를 투명하게 공개하고 주주의 알 권리와 발언권을 보장하지 않으면 사회자본을 도입할 수 없고 자금조달 체계의 다원화가 힘들어진다고 이 관계자는 말했다. “사회자본 진입은 철도의 관리 효율을 개선하고 운영체제를 개선하는 데 도움이 된다. 하지만 철로총공사의 현행 체제와 태도는 사회자본 진입을 방해한다.”
 
2019년 2월15일 자료를 조사한 결과, 베~상고속철공사는 2019년 1월 말 1306억위안이던 자본금을 400억위안으로 줄였다. 9년 동안 지분 3.99%를 보유했던 중인그룹투자유한공사는 주주 명단에서 사라졌다. 그 배경은 아직까지 알려지지 않았다. 시장 관계자들은 상장 전에 이렇게 큰 폭으로 자본금을 줄이는 것은 보기 드문 사례라고 지적했다. 보통 회사가 자본금을 줄이는 이유는 과잉 자본이나 주주의 출자 의무 불이행, 심각한 적자 등이다. 이 소식은 베~상고속철공사가 상장에 필요한 자료를 신고하지 않았다는 것을 말해준다. 그렇지 않고서 이렇게 큰 규모로 주주 구조를 변경할 수는 없다.
 
 
▲ 2019년 1월30일 중국 저장성 항저우 동역에서 최대 명절인 춘제를 앞두고 고향으로 가려는 사람들이 기차를 타기 위해 기다리고 있다. REUTERS
미세조정에 그친 개혁
철도 시장화 개혁을 서둘러야 한다고 모두가 한목소리로 요구한다. 2013년 3월 철도부를 폐지하고 철로총공사를 설립한 것은 시장화 개혁의 중요한 조처로 평가받았다. 철로총공사는 설립 뒤 6년 동안 철도화물 수송 개혁과 토지 종합개발, 18개 지역 철도국의 회사제 개혁을 순차적으로 추진했다. 하지만 학계에서는 철도 분야 개혁이 ‘미세조정’에 그쳤고 ‘뼛속 깊이 박힌 독을 빼내는’ 진정한 전략이 부족했다고 평가했다.
 
철도는 장거리 차급화물수송이 중심이었다. 2012년부터 전국철도화물수송 수요가 줄어 철로총공사는 철도 화물수송 개혁을 시작했다. 접수 절차 간소화, 비용체계 정비, ‘도어 투 도어 서비스’ 제공, 조직 개혁을 추진했다. 의류·종이·전자제품 등 고부가가치 화물 비중을 높이고 화물수송 구조 전환과 수입 증대를 기대했다. 대형 회사 본사와 철로총공사를 연결하는 물류 서비스와 정기 화물열차 개통, 신형 컨테이너 제품 도입 등 일련의 조처로 고부가가치 화물 비중이 확실히 늘었다. 국가철도국 공개 자료에 따르면, 2015~2017년 차급화물 긴급수송량이 각각 18.7%, 25%, 9.3% 늘었다.
 
그러나 소량 화물이 섞인 혼재화물은 수송량이 적어 화물수송 전체에서 차지하는 비중이 높지 않다. 철로총공사는 2015년에 한 차례 혼재화물 수송량 자료를 공개했다. 2015년 상반기 전국 철도의 혼재화물 발송량이 981만t으로 2014년 동기 대비 115배 늘었다. 하지만 같은 기간 전체 철도화물 수송량에서 차지하는 비중은 0.05%에 불과했다.
 
고부가가치 화물의 수송량 증가분이 석탄, 코크스, 철강, 광석 등 차급화물 감소분을 따라잡지 못해 화물수송 개혁을 추진한 5년 동안 수송량 하락세를 되돌리지 못했다. 더 중요한 것은 개혁을 추진했지만 철로총공사의 화물수송 체계가 변하지 않았다는 점이다.
 
베이징철도국 화물수송처 관계자에 따르면, 위에서부터 계속 ‘전환’을 말해왔지만 철도 내부 관리와 업무 흐름은 시장에 완전히 부합하지 않았다. 업무도 기존 철도화물을 싣고 내리고 배열하는 단계에서 벗어나지 못했다. 물류와 정보, 자금 흐름을 통합적으로 고려하지 못하고 현대적 물류관리 인식이 부족하다. 철도 화물 하치장 정보화가 낙후됐고 그 정보를 고객정보망, 공급정보망과 연계할 수 없다. 내부 업무관리 정보체계의 통합과 개선이 시급하다. 물류회사 관계자들은 화물수송 개혁에도 철도 관련 부서에서 편의를 봐주는 대신 비용을 받는 관행(사실상 뇌물 수수)이 사라지지 않았다며, 특히 화차가 부족한 지역에서는 이런 현상이 보편적이라고 지적했다.
 
철도 전문가는 철도화물수송 개혁 성과가 기대에 미치지 못하는 이유를 몇 갈래로 분석했다. 먼저, 철로총공사가 철도화물수송의 유일한 시장주체로 일괄 결산하고 수송 업무를 배분한다. 각 지역 철도국은 자원을 확대하려는 적극성이 없다. 둘째, 현대 물류는 제품 수송에 걸리는 시간이 중요하다. 철도수송은 한 화물이 여러 지역 철도국을 경유하기 때문에 지역 철도국 사이의 조율이 원활하지 못하면 시간이 지체되고 고객의 요구를 맞추기 어렵다. 셋째, 철로총공사 화물수송이 가능한 역이 많지 않다. 혼재화물을 직접 접수하기에 불편하고 경제성도 떨어진다. 민간 물류회사가 먼저 혼재화물을 수거해 집중 관리할 필요가 있다. 따라서 철로총공사의 개혁은 지역 철도국의 적극성을 높이고, 민간 물류회사와 협력을 강화해 혼재화물을 집중시키고, 정기 화물열차 편성을 늘리는 데 집중해야 한다. 이런 개혁은 철로총공사의 권한을 아래로 내려보내야 가능한 일이다.
 
잇따른 개혁 좌절의 배경
철로총공사는 권한을 쉽사리 내려놓지 않을 것 같다. 고위 관계자는 2013년에도 철도화물수송 개혁 방안에 대해 철로총공사 내부에서 이견이 있었다며, 철도가 혼재화물 수송에 적합한 수단인지가 주요 쟁점이었다고 말했다. 그는 철도의 장점은 장거리 차급화물수송이고 소량 혼재화물은 적합하지 않다고 생각했다. ‘육로수송을 철도수송으로 전환’하는 등 일련의 정책이 추진되면서 철도의 차급화물수송 수요가 다시 늘었다. 이후 철로총공사는 2013년에 마련한 개혁 방안을 언급하지 않고 있다.
 
18개 지역 철도국을 여섯 또는 여덟 개의 철도그룹으로 통합하는 등 여러 방안이 알려졌지만 결국 ‘형식만 바꾸고 내용은 바꾸지 않았다’. 18개 철도국은 2017년 회사제 개혁을 추진해 철도국에서 회사로 이름이 바뀌었지만 실질적 개혁 조처는 없었다.
 
2017년 8월 철로총공사는 회사제 개혁의 3단계 계획을 제안했다. 철로총공사의 수송 이외 분야 기업을 우선적으로 전환하고, 다음으로 철로총공사 소속 18개 철도국, 마지막으로 철로총공사의 개혁을 진행한다는 것이었다. 현재 2단계 개혁이 끝났고 마지막 단계인 철로총공사의 회사제 개혁에 들어갔다.
 
업계에서는 철로총공사 차원의 민영화도 형식에 그친 철도국 개혁과 마찬가지가 될 수 있다고 우려한다. 2019년 1월 초에 열린 전국철도공작회의에서 철로총공사는 정부와 기업의 분리, 정부와 금융의 분리, 공정경쟁이라는 원칙에 따르고 철도업계의 특징을 반영한 철로총공사 주식회사제 개혁 방안을 제시했다. 
 
줘따제 부교수에 따르면, 고속철도 투자의 지속가능한 발전을 확보하는 가장 효과적이고 근본적인 조처는 철도 개혁을 서두르는 것이다. 첫째, 하루빨리 철로총공사를 국가 소유의 독립적 자산기업으로 체제를 바꿔 새로운 역할을 하도록 해야 한다. 둘째, 3대 철도 전문 수송회사(중철특송, 중철컨테이너, 중철특수화물) 개혁을 서둘러 자본시장에서 충분한 역할을 할 수 있도록 할 필요가 있다. 항공과 도로, 수운, 택배, 특송 등 각 분야 자본이 철도운영회사 지분에 투자해 다양한 복합운송을 추진해야 한다. 셋째, 조건에 부합하는 기차역에서 열차 운행과 관련 없는 업무를 분리하고 현지 정부와 혼합소유제를 추진해 현지화 관리를 실현해야 한다. 넷째, 중국철도투자유한공사를 기반으로 중국철도국유자본투자운영공사(중철국투)를 설립하고 국유기업구조조정기금 등 중앙정부 기금, 중앙국유기업, 각 지방 철도투자유한공사, 민영기업 등 다양한 자본을 끌어들여야 한다. 적절한 시기에 철도공사와 장비 분야 국유기업의 보유 지분을 중철국투로 이전해 국유자본이 철도 공사, 장비, 철도망, 운영 등에서 합리적으로 사용·이동될 수 있도록 보장해야 한다. 
 
자오젠 교수는 “교통운수업 발전의 가장 기본적 원칙이 시장경제 규칙에 따르고 교통운수 구조가 수요에 적응하는 것이 되어야 한다”고 지적했다. 2년 전 중앙경제공작회의에서 논의했던 내용에 따라, 교통운수의 공급 측면 구조 개혁을 추진해야 한다. 비효율적 공급을 줄이고 유효 공급을 확대하며, 공급체계 전반적인 품질을 높이는 데 주력하고, 공급 구조의 수요에 대한 적응성을 제고해야 한다는 것이다. 교통운수 분야의 공급 측면 구조 개혁은 여러 분야의 체제적 장애를 극복해야 한다. 그 가운데 철도국이 독점하는 운수관리 체제를 바꾸고 개혁과 구조조정을 하는 것이 가장 중요하다. 개혁을 심화하고 시장 주체를 다시 만들어야 시장의 활력이 살아나고 시장이 자원 배분에서 결정적 역할을 할 수 있을 것이다. 
 
* 2019년 4월호 종이잡지 81쪽에 실렸습니다.
 
ⓒ 財新週刊 2019년 제6호
激變高鐵“灰犀牛”
번역 유인영 위원 

 

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