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정부 신중으로 태도 전환 민관합작사업 좌초 위기
[Trend] 난항 겪는 중국 태양열발전 PPP사업- ① 현황
[107호] 2019년 03월 01일 (금) 뤄궈핑 economyinsight@hani.co.kr

뤄궈핑 羅國平 <차이신주간> 기자

   
▲ 관징둥 빈하이광러발전유한공사 회장이 중국 간쑤성에 세운 50MW(메가와트) 규모의 용융염 곡면집광방식 진판에너지아커싸이발전소. 아커싸이현 방송사 화면 갈무리
“정부가 PPP(민관협력) 사업을 밀어주지 않게 된 이유가 뭘까?” 관징둥 빈하이광러(濱海光熱)발전유한공사 회장의 머리에서 지난 1년 넘게 떠나지 않은 질문이다. 재정부 업무 기준에 따르면, 톈진시 빈하이첨단기술산업개발구 관리위원회는 2017년 11월을 전후해 민간자본과 함께 사업 운영회사를 설립해야 했다. 하지만 1년이 지나도록 관리위원회는 아무런 움직임을 보이지 않았고 방침 표명도 없었다. 이미 수십억위안을 투자한 관 회장의 속이 타들어갔다.
 
10년 전 원전사업으로 성공해 사업자금을 마련한 그는 최근 중국화룽(華融)자산관리주식유한공사에 의해 소송에 휘말렸고, 개인은 물론 회사 자산이 동결됐다. 2017년 7월 화룽자산관리 자회사인 화룽카이디가 빈하이광러에 1년 만기 단기대출 4억위안(약 666억원)을 제공했다. 그런데 4개월이 지난 뒤 대출 상환에 필요한 자금원인 태양열발전 PPP사업이 중단됐다.
 
2014년 관리위원회와 빈하이광러는 빈하이태양열발전기지를 개발하기로 합의했다. 관리위는 사업을 위해 25억~30억위안의 산업기금을 조성하고 담보도 제공하기로 약속했다. 그 뒤 정부 부처에 PPP사업을 신청해 지원하겠다고 말을 바꿨다. 사업은 2015년 3월 시작됐다. 정부는 기지 건설에 필요한 터와 건설비 20억2200만위안을 제공하고, 운영회사는 투자유치·자금조달·개발·운영 등 업무를 맡기로 했다. 빈하이광러가 내는 임대료와 관리위에서 지급하는 보조금이 수익원이었다. 시공사는 개발이익을 얻고, 빈하이광러는 기지에 입주해 설비 제조와 기술 개발을 추진할 계획이었다.

유일한 시범사업 
2016년 10월 이 사업은 3차 PPP시범사업으로 선정됐다. 사업에 참여한 전문가 리줘는 그때만 해도 PPP사업이 생소한 개념이었고 태양열발전은 민간에서 투자를 유치하기 어려웠다고 회고했다. 이때 톈진시가 이를 전략적 신흥산업으로 간주해 시행을 결정했다. 재정부가 선정한 PPP시범사업 600여 건 가운데 태양열발전은 톈진시가 유일했다.
 
사업 확정 뒤 4년 만에 시 자산관리위원회의 수장이 네 번 교체됐다. 관리위원회 주임들은 태양열발전 산업에 대한 태도가 크게 달랐다. 먼저 근무한 두 사람은 중점 추진 의사를 밝히고 PPP영도소조를 조직해 태양열발전을 천억위안 규모 산업으로 육성하겠다고 말했다. 하지만 2017년 11월 PPP영도소조 조장이 다른 부서로 떠난 뒤 사업은 정체됐다. 같은 달 재정부는 PPP사업을 집중적으로 정비하기 시작했다. 관 회장은 나중에 교체된 두 주임이 “태도가 애매하고, 열 달 넘도록 사업을 끌었다”고 말했다. 
 
그러나 관리위 책임자 쩡위는 최근 국유자산 관리가 엄격해졌다고 설명했다. 정부의 투자와 정책 결정이 신중해졌다고 한다. 태양열발전 사업의 전망과 시장을 판단하기 어렵고 사업 자체에 결함이 있을 수 있어 기업이 종합적 회계감사를 통과해야 정부가 다음 단계 행동을 결정한다. 
 
태양열발전은 태양광을 열로, 열을 다시 전기로 바꾸는 것이다. 열에너지를 저장해 발전 용량을 조절할 수 있는 것이 강점이다. 단점은 기술이 복잡하고 비용이 많이 든다는 것이다. 기술 개발과 설비 제조, 발전소 단계로 산업 가치사슬이 구성된다. 기술 개발과 설비 제조는 교통이 편리하고 지식과 자금이 집중된 지역에서 주로 진행한다. 발전소는 간쑤성이나 칭하이성 등 일조량이 많고 이용 가능한 땅이 넓은 지역에 세운다. 태양열발전은 2016년 ‘13차 4개년 규획’의 국가 전략적 신흥산업으로 선정됐다. 국가에너지국에서 1차 시범사업 20건을 선발해 1.15위안/㎾h의 전력 매입단가를 적용했다. 관 회장이 간쑤성에서 추진한 50MW(메가와트) 규모의 용융염 곡면집광방식 진판에너지아커싸이발전소(金釩能源阿克塞項目)도 시범사업으로 채택됐다.

   
▲ 미국 캘리포니아와 네바다주 경계 모하비사막에 건설된 이반파 태양열발전소. 반사경 34만7천 개를 사용해 열을 모으는 392MW 규모의 타워형 발전소다. REUTERS
달라진 정부 방침
태양열발전 전망은 크게 엇갈린다. 일부에서는 발전 원가가 비싸고 최근 에너지 저장 기술이 발전해 전력 공급량 조절이라는 태양열발전의 장점이 크게 부각되지 않는다고 본다. 반면 관 회장처럼 태양열발전이 청정에너지에서 없어서는 안 될 분야이며, 아직 초기 단계여서 비용 절감 여지가 있다는 의견도 있다.
 
태양열발전의 규모화와 투자비용은 닭이 먼저냐, 달걀이 먼저냐의 문제다. 풍력 등 다른 신재생에너지와 마찬가지다. 기술이 발전하면서 비용이 낮아지고 정부 지원은 단계적으로 줄어든다. 정부가 다시 신규 산업을 지원해야 하는가에 대해선 시장과 여론은 물론 산업 내부에서도 논란이 있다. PPP사업 전문가는 사업 전망이 불투명하면 즉시 중단하는 것이 수십억위안을 계속 투입하는 것보다 현명한 선택이라고 말했다.
 
PPP는 2014년부터 재정부와 국가발전개혁위원회가 중점적으로 추진한 자금조달·사업경영 방식이다. 정부가 주도하는 사회기반시설 개발과 공공서비스 분야에 민간 재원을 도입하는 경로였다. PPP사업이 폭발적으로 늘자 리스크를 예방하기 위해 감독 당국의 태도가 격려에서 신중으로 바뀌었다. 장랴오 지방컨설팅(濟邦咨詢公司) 회장은 태양열발전에 PPP 방식을 적용하는 것은 문제가 있을 수 있다고 지적했다. 실질적으로 공공서비스 사업이 아니고 건설과 자금조달 비중이 크고 산업기지 운영 비중은 작은 편이다. 현행 기준에서 PPP 방식을 적용하기에 적합하지 않다는 것이다.
 
하지만 PPP사업으로 추진하지 않으면 민간에서 재원 마련이 어렵다. 현재 빈하이광러는 대출금 상환 여력이 없고 운영이 중단됐다. 정부도 초기에 투입한 자금 3억9500만위안을 회수하기 어려운 상황이다. PPP 전문가는 “처음에는 모두 좋은 쪽으로 생각했지만 문제가 생기자 모든 것이 문제가 됐다”고 말했다.
 
사업 관계자는 지금 상황이 벌어진 주요 원인은 정부의 약속 불이행이라고 지적했다. 다른 관계자는 “새로 부임한 공무원은 자신이 맡은 때 폭탄이 터져 책임이 돌아오는 것을 우려했다. 하지만 결과적으로 모두 손해였다. 공적자금이 날아갔고 화룽은 대출금을 회수하지 못했다. 기업은 망했고 산업단지는 발전하지 못했다”고 말했다. 자산관리위 관계자는 태양열발전 사업 부채를 파악하고 손실을 최소화해 책임을 면하고 수습하자는 게 관리위 방침이라고 전했다. 빈하이태양열발전 PPP사업이 정부의 지속적 투자와 지원을 얻기 힘들다는 의미다.
 
관진둥의 꿈
“꿈은 이뤄지지 않았고 현실은 잔혹했다.” 관징둥 회장이 한탄했다. 그의 꿈은 용융염 곡면집광방식 태양열발전 기술을 산업화하는 것이다. 그는 연간 200MW를 생산하는 집열관과 반사경, 태양광 추적기, 집열기 지지대, 바나듐 배터리 등을 생산할 계획이었다. 태양열발전소를 간쑤성 다른 지역과 칭하이성, 네이멍구자치구에 건설하고 중동·남미·동남아에도 진출하길 바랐다. 
 
1971년에 태어난 그는 원자력발전 관련 기술을 연구했다. 2000년대 초반 중국 원자로 노심 재료의 국산화를 이뤄 태양열발전 사업자금 10억위안을 확보했다. 2008년 중국광허(廣核)그룹유한공사의 에너지저장기술 연구원을 인수해 사업에 뛰어들었다. 2013년 2월 국가에너지국이 아커싸이발전소 개발사업을 승인했고, 2015년 7월 착공 허가가 나왔다.
 
설비제조 기지를 설립하기 위해 관 회장은 여러 지방정부와 접촉했다. 25억~30억위안의 산업기금을 조성해주겠다는 ‘유혹’에 넘어가 톈진을 선택했다. 빈하이기지의 예상 투자 규모는 약 45억위안이며 기반시설 건설에 20억위안, 개발과 생산설비·자재 구입에 25억위안을 투입할 계획이었다. 
 
빈하이기지 사업이 PPP 방식을 선택한 이유는 무엇일까? 리줘는 자산관리위원회가 산업기금 조성과 PPP를 놓고 고민했다며, 단기채무를 장기적으로 지급해도 되는 PPP로 바꾸면 정부 재정의 부담을 줄일 수 있었다고 말했다. 태양열발전 재원 조달은 민간에서 할 수 없다는 것이 더 현실적인 이유였다. 성공 사례가 거의 없고 금융기관도 이 분야에는 ‘까막눈’ 수준이다. 톈진시 정책 때문에 관리위가 민영기업인 빈하이광러에 담보를 제공할 수도 없었다.
 
리줘는 “거시경제와 금융환경의 변화로 민영기업은 대출 대상에서 제외됐고 PPP라는 기회를 붙잡을 수밖에 없었다”고 말했다. 관 회장은 자산관리위원회와 화룽카이디에서 자금을 빌렸는데 금리가 9~14%였다며, 금리가 낮은 은행대출은 받을 수 없었다고 밝혔다.
 
PPP 전문가는 빈하이 PPP사업은 현행 기준으로 볼 때 ‘원천적 하자’가 있다고 지적했다. PPP사업을 신청할 때 빈하이광러가 이미 사업을 진행해 사업주체가 정부가 아니었다. 사업 내용에서도 독립적 생산능력이 부족했다. 이 사업은 사실상 우회적 자금조달 성격을 띠었다.
 
   
▲ 2018년 6월20일 중국 베이징에서 국제태양열발전소대회가 열려 태양열발전의 미래를 모색하는 토론이 진행됐다. CSP플라자 홈페이지
여전한 수익성 논란 
재정부는 PPP사업을 선별, 준비, 구매, 집행, 인도 등 다섯 단계로 구분한 뒤 다시 19개 세부 단계로 나누도록 요구했다. 빈하이 PPP사업은 민간 재원으로 시설을 만든 뒤 일정 기간 운영해 사업비를 회수하고 해당 시설을 정부에 넘기는 BOT 방식을 채택했다. 건설 기간 3년, 운영 기간 17년이다. 운영회사는 빈하이광러로부터 임대료를 받아 사업비를 회수한다. 임대료는 17년 동안 모두 29억7200위안이다. 태양열발전 기지는 공익사업 성격도 있어 임대료만으로 운영비와 합리적 이윤(투자수익률과 대출금리를 7.5%로 약정)을 충당하기 힘들다. 정부가 부족한 부분을 지원하기로 했다. 정부 지원금이 모두 7억2800위안 들어갈 예정이다. 정부가 투자하고 지원금 지급을 약속해야 운영회사가 자금을 조달할 수 있다. 특히 정부 방침은 금융기관의 태도에도 영향을 준다.
 
2016년 7월 관리위원회와 소속 재정국, 투자촉진국은 PPP사업의 가치평가와 재정부담능력 검증을 했다. 재정부 자문기관인 중차이중룽(中財中融)투자자문유한공사에서 보고서를 작성했다. 관리위가 PPP사업 업무소조를 설립하고 투자촉진국이 사업의 실시기관을 맡기로 결정했다. 2017년 7월 중국건축공정총공사 제6공정국유한공사가 민간 협력사로 확정됐고 사업의 시공을 맡았다. 
 
전문가 리줘는 사업 신고 과정에서 앞에서 제기한 ‘결함’ 때문에 재정부와 PPP 전문가에게 문의했다고 말했다. 각자 의견이 달랐지만 PPP는 새롭게 시도하는 사업 형태이기 때문에 ‘일단 부딪혀보자’는 결론을 내렸다고 한다. 정부 투자유치 담당부서에서 조사를 나왔고 관리위원회가 위탁한 전문가도 간쑤성 발전소를 조사했다. 리줘는 “전략적 신흥산업인데 누가 성공을 장담할 수 있겠나? 정부에서 지원하지 않으면 가망 없는 것이었다”고 설명했다.
 
결국 관리위원회는 사업을 신청했고 재정부 전문가 심사를 통과해 시범사업으로 선정됐다. 운영회사는 빈하이광러와 임대료를 ㎡당 1일 1위안(약 160원)으로 책정했다. 주변 시세보다 경쟁력 있는 수준이었다. 기지에 건설하는 공장에 표준작업장과 숙소가 포함돼, 빈하이광러가 아니더라도 임차인을 구하는 것은 어렵지 않았다. 
 
하지만 현행 관리위원회에서 보면 민간에서 재원을 마련할 능력이 없다는 것은 그만큼 수익성을 보장하기 힘들다는 의미다. 전임자가 사업을 결정하면서 주도면밀하게 검토하지 못한 실책이 있었고, 결정 과정에서 ‘삼중일대(三重一大) 제도’(중대 사안이나 주요 간부의 임명·면직을 결정하고 주요 사업을 계획하거나 거액의 자금을 쓸 때는 집단 논의를 거쳐야 한다는 것 -편집자)를 따르지 않았다. 빈하이광러와 체결한 투자 계약은 여러 규정을 위반했다. 관리위 관계자는 “지금은 정부가 국유자본 관리를 강화하고 금융 안전을 보증해야 하기 때문에 함부로 대출받을 수 없다”며 “지금 한 약속을 끝까지 책임져야 해서 이전과 업무 방식이 달라졌다”고 말했다. PPP 전문가는 “과거 정책 결정에서 오류가 발견되면 즉시 사업을 중단하고 배상과 책임 소재를 분명하게 가려야 민영기업의 피해를 줄일 수 있다”며 “정부 내부에서 문책은 그다음 문제”라고 지적했다. 

* 2019년 3월호 종이잡지 42쪽에 실렸습니다.

ⓒ 財新週刊 2019년 제1호
一個光熱PPP的多輸僵局
번역 유인영 위원
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