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태양광발전 비해 지원·기대치 낮아
[Trend] 난항 겪는 중국 태양열발전 PPP사업- ② 전망
[107호] 2019년 03월 01일 (금) 뤄궈핑 economyinsight@hani.co.kr

뤄궈핑 羅國平 <차이신주간> 기자

   
▲ 이스라엘 네게브사막에 건설된 브렌밀러에너지 곡면집광방식 태양열발전소의 포물선 형태 반사경. REUTERS

빈하이광러 관징둥 회장과 톈진시 빈하이첨단기술산업개발구 관리위원회의 견해차는 먼저 회계감사에서 나타났다. 정부는 사업 지원 전제 조건으로 빈하이광러가 종합 회계감사를 받아야 한다고 요구했다. 관리위 책임자 쩡위는 “사업의 처음부터 끝까지 자금이 어떻게 투입·지출됐는지 명확하게 설명해야 한다”며 “정부는 국유자산의 유실에 책임져야 한다”고 말했다.

하지만 관 회장은 종합 회계감사에 동의하지 않았다. PPP사업과 관련된 자산(토지와 지상 건축물)의 부분 회계감사만 받았다. 회계감사를 언제, 얼마 동안 실시할지 확실하지 않고 정부가 시간을 끌어 자신을 고사시키려는 의도라고 그는 해석했다. 관 회장은 정부가 자주적 경영권을 가진 사기업을 감사할 권한이 없다며, 정부가 운영회사의 주주가 된 뒤 운영회사를 통해 회계감사를 할 것을 제안했다.
 
양쪽 합의에 따르면 운영회사 설립 뒤 자본금으로 빈하이광러가 보유한 토지와 지상 건축물을 우선적으로 매입해야 한다. 그런데 일부 자산 가치에 대한 견해가 일치하지 않았다. 관 회장은 8억4천만위안(약 1396억원)을 요구했다. 토지·건물 가격과 인건비 지출, 업무상 재해를 입은 직원에게 지급한 보상금이 포함된 금액이었다. 관리위는 수긍하기 힘들었다. 정부에서 선정한 전문 평가기관 세 곳이 현장 실사로 5억~6억위안이라는 평가액을 내놓았다. 
 
교착에 빠진 논의
차액이 발생한 가장 큰 이유는 지가 산정 차이였다. 투자계약에 따르면 정부가 빈하이광러에 토지사용권 매입비로 받은 금액은 약 6천만위안이었다. 그런데 PPP 계약서에는 토지가격이 2억300만위안으로 되어 있었다. 관리위로선 정부가 애초 토지가격을 할인해줬는데 관 회장이 최근 시세대로 매입하라고 요구한 셈이었다.
 
사업기간이 끝난 뒤 정부가 얼마를 더 투자해야 할 것이냐도 문제였다. 재정부가 공개한 공문에 따르면, 운영회사 자본금은 6억2200만위안이다. 관리위와 민간 협력사인 중국건축공정총공사 제6공정국이 각각 2억700만위안, 4억1500만위안을 출자한다. 채권을 발행해 14억위안을 조달하되 제6공정국에서 부담한다. 
 
현 관리위는 민간에서 14억위안을 조달하기 힘들 것으로 판단했다. 민간자본은 회전속도가 빨라 태양열발전에 투자하지 않을 것이기 때문이다. 금융기관이 지원하더라도 정부가 일정 수익률을 보장하고 손실이 발생하면 정부에서 보상하도록 요구할 가능성이 높다. 4억위안 출자를 약속한 정부가 20억위안을 ‘날려버릴 수’ 있다는 게 관리위의 판단이었다. 쩡위는 원을 하나 그린 뒤 “작은 웅덩이가 모여 거대한 웅덩이가 된 것과 같다”며 “정부가 들어가면 나오지 못할 것”이라고 말했다.
 
지방컨설팅 장랴오 회장은 “재정부가 2017년 말 PPP사업을 정비하고 금융기관의 자산관리 상품에 대한 새로운 규정이 실시되자 금융기관 태도가 냉담해졌다”고 말했다. 국유자산감독관리위원회도 중앙기업이 PPP사업에 투자할 때는 더욱 신중하게 접근해 채무 위험을 악화시키지 말아야 한다는 공문을 보냈다. 재정부는 정부가 PPP사업에 사실상 연대보증인 역할을 하지 못하도록 했다. 
 
관리위의 태도 변화에는 격려에서 신중으로 바뀐 중앙정부 방침이 작용했다. 2017년 11월부터 시작된 PPP 정비에는 정부 시범사업도 예외가 아니었다. 재정부 PPP센터는 지금까지 세 차례에 걸쳐 선정한 PPP시범사업 752건 가운데 173건이 문제가 있었다고 밝혔다. 2018년 9월 문제가 있는 34개는 사업목록에서 삭제됐다. 56건은 시범사업 명단에서 빠졌다. 교착상태를 해결하긴 힘들었다. 관리위 관계자는 왕셩 전 주임이 근무할 때는 열 차례 이상 해결책을 논의했지만 구체적 성과가 없고 회의 내용도 문서로 남기지 않았다고 전했다. 
 
화룽의 역습
지금까지 빈하이태양열발전PPP사업을 개선하라는 재정부의 요구는 없었다. 재정부가 공시한 톈진시 2017년도 PPP사업 결산 내역에 이 사업은 운영회사를 설립해 착수한 것으로 나왔다. 오히려 재정부 시범사업으로 선정됐던 톈진시 충전시설건설사업이 목록에서 제외돼 이 사업만 남았다. 
 
그런데 사업 당사자 중 하나인 화룽카이디가 관 회장을 압박해 빈하이광러 배후에 있는 정부와 기업의 갈등을 드러냈다. 2018년 7월 화룽은 빈하이광러와 관 회장, 관리위를 동시에 고소했다. 화룽은 베이징고법에 제출한 고소장에서 관리위가 PPP사업에 대한 약속을 어겨 기업이 변제하지 못한 채무에 책임을 져야 한다고 주장했다. 
 
화룽 책임자에 따르면, 2017년 5월 관 회장 등이 화룽카이디를 찾아와 대출을 신청했고 PPP사업 운영회사의 자본금으로 대출금을 상환하기로 약속했다. 7월 화룽카이디는 빈하이광러에 대출금 4억위안을 지급했다. 기한은 1년, 금리는 12%였다. 빈하이광러의 토지와 지상 건축물이 담보물이었다.
 
신용도를 높이기 위해 자산관리위 투자촉진국은 제6공정국에 PPP사업 추진을 확인하는 공문을 보냈고, 제6공정국은 이 문서를 화룽카이디에 전달했다. 화룽카이디 쪽은 현재 제6공정국이 PPP사업 운영회사의 자본금 4억1500만위안을 투자했는데 관리위가 운영회사 설립을 거부하는 상황이라고 전했다. 
 
관리위는 채권채무는 빈하이광러와 화룽카이디의 관계일 뿐 정부와 직접적 관련이 없다며, 공문 내용은 PPP사업을 확인하는 것에 지나지 않아 정부 책임을 묻기 어렵다고 밝혔다. 관리위는 화룽카이디가 자산 실사를 부실하게 했거나 중대한 판단 착오가 있을 것으로 본다. 빈하이광러의 자금원은 PPP사업밖에 없었기 때문이다. 
 
전임 화룽카이디 책임자는 애초 투자를 결정할 때 재정부의 PPP사업 공시가 있었고, 국가급 시범사업인데다 토지 담보와 정부 공문서도 확보해 절차상 하자가 없었다고 주장했다. 하지만 화룽의 급진적이던 투자 스타일이 관계가 있다고 말했다. 보증이 확실했던 단기대출은 그때 상황에서는 괜찮은 투자 기회였다. 결국 화룽카이디는 본사에서 자금을 빌리고 자사가 가진 모든 자금을 보태 빈하이광러에 대출해줬다. 2016년 10월 설립된 화룽카이디는 자본금이 1억위안이고 2017년 4월부터 공식 영업을 시작했다. 
 
2018년 7월 이 단기대출 기한이 만료됐다. 그 3개월 전, 라이샤오민 중국화룽 전 회장이 당국에 불려가 조사받았다. 화룽은 회사 몸집을 줄이고 투자금을 조기에 회수했다. 목표를 달성하지 못하면 해고될 상황이었다. 화룽카이디는 어쩔 수 없이 고소장을 제출했다. 8월 베이징고법은 관 회장 명의의 은행예금까지 포함해 모든 자산을 동결했다. 화룽카이디 책임자는 소송을 통해 협상을 촉진하고 사업을 진척시키려는 의도라고 말했다.
 
2018년 7월 정부는 직무유기를 이유로 니샹위, 왕셩 전 주임을 면직시켰다. 두 사람은 첨단기술 분야 기업을 유치하려는 노력이 부족했고, 심각한 관료주의로 행동에 적극적이지 않았다는 지적을 받았다. 앞서 4월 관 회장은 관리위의 소극적 태도를 국무원 감찰실에 신고했고, 톈진시 기율위원회에서 해당 사안을 조사했다.
 
   
▲ 중국 장쑤성에 있는 화넝그룹의 태양광발전소에서 직원이 태양전지판을 보수하고 있다. REUTERS
태양열과 태양광
태양열발전 기술이 중국에서 주목받은 지 3년이 채 지나지 않았다. 산업 전망은 관련 업계에서조차 극명하게 엇갈린다. 2016년 9월 국가에너지국이 1차 태양열발전 시범사업 20건을 발표했다. 타워집광방식이 9건, 곡면집광방식이 7건으로 전체 설비용량이 1억3500만GW(기가와트)였다. 같은 해 12월 국가에너지국은 ‘태양에너지발전 13차 5개년 규획’을 발표하고 2020년까지 태양열발전소 설비용량을 5GW까지 늘리겠다는 목표를 세웠지만 그해 설비용량은 0.01GW에 불과했다. 
 
시범사업 20건의 추진 속도도 예상보다 저조했다. 규획에 따르면, 시범사업은 2018년 12월까지 시행하고 1kWh에 1.15위안의 전력 매입단가를 적용하기로 돼 있었다. 기본단가 0.4위안의 두 배 정도인 0.75위안이 보조금으로 책정됐다. 2018년 5월 국가에너지국은 시범사업의 건설 기한을 2020년 12월로 연기했다. 기한을 넘긴 사업에는 매입단가를 단계적으로 낮췄다. 
 
스징리 국가발전개혁위 재생가능에너지센터 연구원은 지금까지 50MW(메가와트) 더링하발전소, 100MW 둔황발전소 등 3개 사업의 진행 속도가 빨라 전력 공급을 시작했거나 앞두고 있고 4개 사업은 퇴출됐다고 소개했다. 스징리 연구원에 따르면, 태양열발전이 신기술이 아닌데 널리 보급되지 않은 이유는 기술이 어렵고 진입장벽이 높기 때문이다. 여러 분야가 얽혀 있어 조합해 안정적으로 운영하기 쉽지 않다. 또 초기 단계에서 많은 투자와 넓은 땅이 필요한데 현재 가동 중인 발전소가 적어 금융기관들도 신중한 편이다. 일부 시범사업은 진행 상황이 괜찮지만 토지와 자금 분야에서 문제를 겪고 있다.
 
같은 태양에너지를 이용하는 태양광발전 산업은 이미 10년 넘는 역사를 갖고 있다. 중국 정부가 추진한 경기부양책의 도움을 받았고 ‘전략적 신흥산업’이라는 이름표까지 붙어 금융기관의 지원을 쉽게 받아냈다. 그러나 2012년 해외에서 반덤핑 조사의 표적이 되는 바람에 국내로 방향을 틀었고 첫 번째 혹한기를 보냈다. 2013년부터 정부가 보조금을 지원했는데 표준전력단가가 1kwh에 0.9~1위안이었다. 보조금 비율이 기준단가의 125~150%였다. 금융기관과 정부 보조금 덕택에 많은 기업이 살아났고, 발전 단가는 10년 전보다 90% 이상 떨어져 적정 단가에 근접했다. 
 
태양열발전은 두 단계로 나뉜다. 태양광을 수집해 집열장치 내부 전열매체를 가열하는 것이 1단계, 전열매체가 고온·고압의 증기를 만들고 터빈발전기를 돌려 전기를 생산하는 게 2단계다. 포물선 형태의 반사경을 통해 태양광을 집열기에 모으는 곡면집광방식과, 많은 반사경을 설치해 타워 맨 위에 있는 열 흡수 장치에 빛을 보내는 타워집광방식이 가장 많이 쓰인다.
 
엇갈리는 전망
관징둥 회장이 추진한 아커싸이발전소는 2017년 착공해 2018년부터 상업운영에 들어갈 예정이었다. 빈하이발전소는 2015년 5월 착공해 2017년 반사경 공장과 추적기 공장의 가동을 시작했다. 그러나 자금 부족으로 두 사업 모두 2018년 초부터 중단됐다.
 
관 회장은 용융염을 이용한 곡면집광기술이 업계에서 가장 높은 수준의 기술표준이라고 생각했다. 용융염의 사용 온도는 550°C 정도이며, 하루 24시간 전기를 생산할 수 있다. 아커싸이발전소는 15시간 동안 열을 저장할 수 있어, 시범사업 가운데 가장 길다. 스징리 연구원은 어떤 기술이 가장 훌륭하다고 판단하긴 아직 이르다며, 열 저장 시간이 주요 평가 기준은 아니라고 했다. 기술의 실현 가능성과 사업 안정성, 신뢰성이 중요하고 많은 발전소가 가동 뒤 효율과 비용 등을 종합적으로 고려해야 한다는 것이다.
 
업계에서도 태양열발전은 발전 원가가 여전히 비싸 성장 잠재력이 크지 않다는 의견이 있다. 관 회장은 합자생산과 기술이전을 통해 기본적으로 부품의 국산화가 가능하다고 주장한다. 핵심 장비와 부품의 국산화로 발전 단가를 1kwh에 0.8~0.9위안으로 낮출 수 있다는 것이다. 산업이 일정 규모를 이루면 태양열발전소의 발전 단가는 1kwh에 0.5위안 수준으로 더 낮출 수 있을 것으로 그는 기대한다.
 
하지만 칭하이성과 간쑤성에 있는 태양광발전소의 발전 단가는 이미 1kwh에 0.3위안까지 내려갔다. 에너지저장 단가도 1kwh에 0.7위안 수준이다. 하루 발전량의 3분의 1만 저장한다고 가정하면 태양광발전의 원가는 1kwh에 0.5~0.6위안에 그친다.
 
최근 관리위는 태양열발전에 신중하게 접근하고 있다. 쩡위는 아직까지 태양열발전 비용이 너무 비싸고 대규모 생산이 어렵다고 말했다. 일조량이 풍부하고 넓은 땅이 있는 네이멍구, 간쑤성, 신장 등이 적합한데 이들 지역에서는 현지 전력 수요가 크지 않다는 문제가 있다.
 
물론 태양열발전을 낙관하는 의견도 있다. 지금도 1kwh에 1.15위안인 기준단가로 비용을 상쇄할 수 있고, 앞으로 비용을 절감할 수 있는 여지가 크다. 관 회장의 측근은 2018년 말 간쑤성 정부가 아커싸이 사업을 긍정적으로 평가했다며, 정부 보증서를 발급받아 지방은행에서 대출받고 녹색산업기금 지원도 받았다고 전했다. 
 
* 2019년 3월호 종이잡지 46쪽에 실렸습니다.

ⓒ 財新週刊 2019년 제1호
一個光熱PPP的多輸僵局
번역 유인영 위원
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