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역사적 정책 전환 평가에도 출산율 제고 기대 이하
[Issue] 두 자녀 출산 허용 3주년 맞은 중국- ① 미흡한 효과
[106호] 2019년 02월 01일 (금) 류덩후이 economyinsight@hani.co.kr
류덩후이 劉登輝 <차이신주간> 기자
 
   
▲ 중국 후난성 창더시 거리에 “국가는 부부가 두 아이 갖기를 촉구한다”는 내용이 담긴 대형 출산 장려 홍보물이 설치돼 있다. REUTERS
“두 자녀 전면 허용 정책 효과는 예상보다 훨씬 미흡하다.” 리웨이 중국 광둥성 인민정부 참사는 2016년에 시행한 인구정책 개혁 성과를 이렇게 평가했다. 2018년 10월29일로 두 자녀 출산을 전면 허용하는 정책을 시행한 지 3년이 지났다. 역사적 조처로 평가받은 이 정책은 시행 과정에서 수많은 논란을 불러왔다. 출산율 제고라는 역사적 책무를 기대만큼 이루지 못했다. ‘자녀를 낳고 싶지 않고 낳을 수도 없다’는 목소리가 끊이지 않았다. 이 과도기 출산 정책은 출산 제한의 완전한 폐지로 이어지지 않았다.
 
출산율을 기준으로 보면, 중국은 이미 저출산 국가로 출산율이 계속 떨어지고 있다. 양육비 부담과 생각의 변화, 정책 조정 실패 등 다양한 요인이 작용해 중국은 저출산의 악순환에 빠진 것으로 보인다. ‘두 자녀 전면 허용’ 정책에 대해 전문가들은 정부의 인구 동향 예측이 현실에 부합하지 않고 기대한 정책 효과가 나타나지 않았다고 지적했다. 지금도 학계와 정치권에선 인구 규모와 출산 장려에 대한 논쟁이 지속되고 있다. 웨이윈펑 국가위생건강위원회 인구모니터링·가정발전사 부사장은 2018년 10월18일 위원회와 유엔인구기금이 공동 주최한 회의에서 중국은 앞으로 인구정책에서 인구수 통제 목표를 설정하지 않을 것이며, 국민은 더 많은 자유와 권리를 누릴 것이라고 밝혔다.
 
출산 자유화는 시급한 문제다. 여러 인구 전문가는 현재 중국 인구 추이는 위험한 상태여서 하루빨리 출산 제한을 폐지해 출산을 장려해야 한다고 말한다. 출산율 하락이 필연적 흐름임을 인정하고 ‘인구 자질 보너스’를 발굴해야 한다는 주장도 나왔다. 정부의 출산 방침이 명확하지 않은 상황에서 국민 수와 자질의 균형을 맞추는 것이 인구정책의 관건으로 떠올랐다.
 
되돌리기 힘든 저출산 추세
‘두 자녀 전면 허용’ 정책 시행 초기에 위안신 난카이대학 인구발전연구소 노령발전연구센터 주임은 낙관적 전망을 내놓았다. 이 정책을 시행하면 2016년 출생인구가 2천만~2300만 명으로 최고치를 기록하고 합계출산율이 1.8명에 이르러 현재 인구를 유지할 수 있다는 것이다. 왕페이안 전 국가위생계획생육위원회(생육위) 부주임은 저서 <두 자녀 전면 허용 정책 실시 후 인구 변동 예측 연구>에서 2017년 최소 2023만2천 명이 출생할 것으로 예상했다. 국가통계국 자료를 보면 출생인구는 2015년 1655만 명, 2016년 1786만 명, 2017년 1723만 명을 기록했다. 2017년 출생자는 정부 예상보다 300만 명 이상 적었다.
 
위안신 주임은 지난 3년 동안 소기의 성과를 거뒀다며 여전히 정책 효과를 낙관했다. “최근 출생인구가 줄어든 것은 가임기 여성이 줄어 생긴 구조적 결과로 정책과는 직접적 연관이 없다. 두 번째 자녀 수가 확실히 늘어 절반 이상을 차지해, 예상했던 정책 효과에 부합한다.” 그러나 전문가들은 3년이 지났지만 정책 효과가 기대에 못 미친다고 지적했다. 일반적으로 부부가 평균 2.1명을 낳을 때(합계출산율 2.1명) 인구가 계속 유지된다. 생육위는 2016년 중국 합계출산율이 1.7명을 넘어설 것으로 예상했지만, 이미 1.3명 아래로 내려갔다. 왕광저우 중국사회과학원 인구노동경제연구소 연구원은 “전국 인구 동향을 보면 상황이 심각하다. 2018년 출생인구 수가 줄고 2019년에는 감소폭이 커질 것으로 몇 년 전부터 판단했다”고 말했다.
출생인구가 줄어든 근본 원인은 가임기 여성 감소다. ‘제12차 5개년 계획 기간’(2011~2015년)에 가임기 여성이 해마다 350만 명씩 줄었다. 2016~2020년에는 연평균 520만 명 줄어들 것으로 예상된다. 이 가운데 출산 가능성이 높은 25~34살 여성은 280만~290만 명 줄어들 전망이다. 
 
출산 의향도 출산율에 직접적 영향을 끼치는 요소다. 왕광저우 연구원에 따르면 2014년 중국의 각 세대가 생각하는 이상적인 자녀 수는 류링허우(1960년대생) 2.00명, 치링허우(1970년대생) 1.94명, 바링허우(1980년대생) 1.90명, 주링허우(1990년대생) 1.79명으로 하락세가 뚜렷했다. 나이가 젊을수록 출산 의향이 낮아졌고 주링허우 세대부터는 급격하게 떨어졌다. 새 출산 정책을 시행해도 이 흐름을 바꾸긴 쉽지 않을 것이다.
 
양육비도 출산 개념을 바꿨다. 출산과 양육에 필요한 비용을 근거로 비용-수익 분석을 한 결과, 교육·주거·의료·노후대비 등 각종 요인이 겹쳐 자녀 양육은 가계에 큰 부담이 됐다. 자녀에게 노후를 의탁하려는 생각은 옛날이야기다. 아이를 낳고 싶지 않고 낳을 수도 없는 상황이 된 것이다.
 
량젠장, 황원정 등 인구학자들은 출산 의향을 억제하는 요인이 악순환을 낳는다고 지적했다. 출산율이 낮아지면서 가구당 평균 자녀 수가 줄어든다. 자녀 평균 양육비가 올라가 평범한 가정에선 자녀를 많이 낳지 못한다. 출산율은 더 낮아진다. 중국 사회의 고령화가 급격하게 이뤄져 도시에 거주하는 가임기 부부의 부양 부담이 크게 늘어난다. 특히 자녀를 하나만 낳은 부모 세대의 은퇴가 본격화했다. 
 
   
▲ 저장성 진화시의 공원에서 주민들이 아이들을 돌보고 있다. REUTERS
출산 제한 폐지 논쟁
일부 학자는 학계와 정치권에서 ‘단독 두 자녀 허용 정책’(부부 가운데 한 명이 독자일 때 두 자녀 허용)과 ‘두 자녀 전면 허용 정책’을 시행한 뒤 출생인구 변화를 너무 높게 예상했다고 지적했다. 이제 초저출산율을 끌어올리기 힘든 상황이 되자 출산 제한을 해제해야 한다는 목소리가 갈수록 커지고 있다. 리웨이 참사 역시 출산 규제를 하루빨리 풀어야 한다고 밝혔다. “지금도 이미 늦었다. 1990년대부터 출산율이 인구 대체 수준인 2.1명 이하로 내려갔다. 생육위는 2016년 출산율이 1.7명 이상이라고 발표했다. 하지만 인구학자들은 1.4명 이하로 추산했다. 한 세대가 지나면 중국 인구 3분의 1이 줄어든다는 뜻이다.”
 
출산율 하락의 또 다른 단면은 고령화 가속화다. 그 결과 인구보너스(생산연령인구 증가)가 줄고 경제성장을 지속할 수 없게 된다. 전국노령공작위원회 판공실에 따르면, 2017년 말 현재 중국의 60살 이상 인구는 2억4100만 명인데 전체 인구의 17.3%다. 장쑤성은 65살 이상 노인 인구의 비중이 15.38%로 가장 먼저 고령사회에 진입했다. 왕광저우 연구원은 “2028년을 전후해, 어쩌면 더 일찍 중국의 65살 이상 인구가 청소년과 어린이 수를 추월해 가정과 사회의 구조가 역사적 전환점을 맞이할 것”이라고 말했다.
 
리웨이 참사는 “이미 출산율 정점을 지났고 앞으로 출생인구가 가파르게 줄어들 것”이라며 출산 자유화는 시간문제라고 했다. 그는 2018년 말이나 2019년까지 출산 제한을 폐지하지 않아도 2020년 인구조사 결과가 나오면 반드시 폐지하게 될 것으로 내다봤다. “그래도 출산 제한을 폐지하지 않는다면 정책 결정자들이 받아보는 통계 자료에 문제가 있는 것이다. 인구통계 자료의 부실 가능성을 제거해야 한다.”
 
그렇지만 정부는 출산 제한 폐지 가능성에 명확한 신호를 보내지 않았다. 인구 통제 목표를 설정하지 않을 것이라는 웨이윈펑 부사장의 발언이 가장 최근 소식이다. 생육위 관계자들은 아직 출산 제한을 폐지할 계획이 없고 출산 자유화를 하기 전에 두 자녀 허용 정책 관련 조처를 하는 것이 먼저라고 거듭 밝혀왔다. 차이팡 중국사회과학원 부원장 역시 두 자녀 허용을 지원하는 정책을 먼저 시행해야 한다고 말했다. 예상보다 적었지만, 2016년과 2017년 출생인구가 2015년(1655만 명)보다 늘자 사회 각 분야의 부담이 커진 것이 그 이유였다. 소아과 의사를 비롯한 의료인력 부족, 양육비 상승, 여성 취업 차별 등 여러 요인이 사회질서 유지에 도전을 제기했다.
 
왕광저우 연구원은 “출산 제한 폐지를 둘러싼 논쟁을 보면, 사람들은 출산 제한을 폐지하면 출생인구가 급증하고 그로 인한 자원과 환경 부담을 감당할 수 없을 것으로 믿는다. 하지만 우리는 행정과 관리에 문제가 많아서 각종 부담이 부각되는 것이라고 생각한다. 출산 장려와 출산 제한 폐지는 서로 충돌하는 것이 아니다. 대다수 지역이 저출산 함정에 빠졌기 때문에 서둘러 출산 제한을 폐지해야 한다는 것이다. 게다가 출산 자유화로 늘어나는 양육 부담은 생각만큼 크지 않다”고 말했다. 왕광저우 연구팀이 분석한 결과, 두 자녀 출산 허용과 출산 제한 폐지가 양육에 끼치는 영향의 차이는 3~5%밖에 되지 않았다. 출산을 완전히 자유화해도 늘어난 인구의 양육에 주는 영향은 매우 제한적이라는 뜻이다.   

* 2019년 2월호 종이잡지 75쪽에 실렸습니다.
 
ⓒ 財新週刊 2018년 제43호 
“全面兩孩”三週年
번역 유인영 위원
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