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와해 막는 해법은 과거 가치공동체와 작별
[Issue] 균열 커지는 유럽연합
[105호] 2019년 01월 01일 (화) 하인리히 아우구스트 빙클러 economyinsight@hani.co.kr
현재 유럽연합(EU)은 언제든 용도 폐기할 수 있는 가치공동체로 격하됐다. EU의 토대는 점점 무너지고 있다. 독일을 비롯한 회원국이 자아비판해야 할 대목은 차고 넘친다. 자유주의를 지향하는 ‘핵심국’만이 EU의 소리 없는 와해를 막을 수 있다.
 
하인리히 아우구스트 빙클러 Heinrich August Winkler 역사학자
 
   
▲ 2018년 11월8일 핀란드 헬싱키에서 열린 유럽국민당(EPP) 회의에 참석한 장클로드 융커 유럽연합 집행위원장(왼쪽)과 앙겔라 메르켈 독일 총리. REUTERS
불면의 밤을 위해 굳이 독일을 떠올릴 필요가 없다. 유럽, 정확히 말하면 2019년 5월에 있을 유럽의회 선거 결과를 생각해도 충분하다. 투표율이 계속 하락하고(2014년 42.5%), 유럽연합(EU)에 반대하는 정당들의 지지도가 상승세를 탄다면 유럽의회의 다수를 차지하는 EU 지지 의원들은 앞으로 더 힘들어질 수 있다. 현재 반EU 정당 소속 의원은 전체의 25%를 넘는다. EU 지지 정당 후보가 의회 다수를 확보해 EU 집행위원장을 차지할지도 미지수다.
 
2014년 유럽의회 선거에서 처음 시도된 ‘정파별 대표후보 제도’는 엄청난 효과를 가져올 것으로 떠들썩하게 홍보됐다. 집행위원장 선거 덕택에 집행위원회는 유럽 차원의 명실상부한 정부이며, 유럽의회는 여야로 구성된 완전한 의회로서 민주적 정당성을 갖는다는 내용이었다. 하지만 결과는 의도와 달랐다. 
 
유럽이사회 회원국의 국가원수와 정부 수반은 세력이 가장 큰 중도우파 성향 유럽국민당(EPP) 후보를 마지못해 수용했다. 이는 집행위원회 집행부가 유럽의회에 그대로 이식되는 결과를 낳았다. 룩셈부르크 총리 출신의 장클로드 융커 위원장이 지휘하는 집행위원회가 유럽 조약의 수호자이기보다 규정을 자의적으로 해석하는 ‘정치적 위원회’로 변질됐다. 이것은 충분히 예상 가능한 결과였다. 
 
유럽의회의 구조적 문제
유럽의회 의원의 다수는 유로화 회의론자와 EU 반대파에 대항해 집행위원회를 전폭 지지하는 것을 급선무로 인식했다. 집행위원회 감독과 견제라는 원래 임무는 등한시했다. 나아가 2014년에 단행된 개혁은 ‘유럽’이라는 프로젝트를 유럽인에게 매력을 느끼도록 만드는 데도 실패했다. 
 
유럽의회를 구성하는 정파들은 각국의 정당과 다른 특이한 양상을 보인다. 이들은 원내 교섭단체 형태로만 존재한다. 유럽국민당 그룹에는 빅토르 오르반 헝가리 총리가 소속된 청년민주연합(FIDESZ) 등 딱히 민주적이지 않은 정당들이 포함됐다. 사회민주당 그룹은 불가리아·루마니아·몰타의 사민당과 슬로바키아의 좌파 포퓰리즘 정당인 사회민주당(SMER) 등을 모두 아우른다.
 
2005~2009년 불가리아 총리를 지낸 세르게이 스타니셰프는 사회민주진보동맹(S&D) 그룹을 이끌고 있다. 그가 총리로 있을 때 불가리아는 부패와 조직범죄 대책에 소극적이란 이유로 EU 집행위원회의 제재를 받았다. 루마니아의 사민당과 자민당으로 구성된 명목상 연립정부는 소속 관계자들이 부정부패에도 형사처벌을 받지 않도록 불법적으로 관여해 법치국가의 근간을 흔들고 있다. 
 
유럽의회 교섭단체에서 루마니아 사민당만큼이나 헝가리 청년민주연합을 배제하는 것은 시급히 해결해야 할 사안이다. 하지만 처음부터 기대하지 않는 것이 좋다. 유럽의회의 대규모 원내 교섭단체들은 서로 일종의 ‘연대감’을 형성했지만 연대감의 원래 의미는 변질됐고, 의원들 스스로 정치적 신뢰도를 갉아먹고 있다. 
 
유럽의회 선거전에선 유럽 차원의 사안이 아닌, 각국 국내 정치 문제가 이슈로 떠오른다. 후보 공천은 국가별로 이루어진다. 유럽의회 의원과 유권자의 관계는 각국 의원과 유권자의 관계보다 훨씬 멀다. 에마뉘엘 마크롱 프랑스 대통령이 제안한 대로 국가별 직접선거가 아니라 유럽 차원에서 실시한다면 그 관계는 더욱 멀어질 것이다. 독일 사민당의 잠재적 지지자들이 부패로 기소당했던 빅토르 폰타 전 루마니아 총리를 유럽의회 의원으로 뽑을 확률은 기독교민주연합 지지자들이 오르반 빅토르 헝가리 총리의 측근을 뽑을 확률만큼이나 낮다. 유럽 차원의 후보 공천은 대중에게서 유럽의회를 더욱 멀어지게 할 수 있다.
 
수없이 지적됐던 EU에 민주주의가 결여돼 있다는 문제를 유럽의회의 지위 격상으로 해결하려는 시도도 마찬가지로 역효과를 낼 수 있다. 유럽의회는 그 문제의 해답이 아니라 문제 자체다. 각국 의원을 유럽의회에 파견하던 유럽이사회(EU 정상회의)는 1976년 7월 헬무트 슈미트 전 독일 총리의 강력한 주장에 밀려 직접선거를 결의했다. 그 결과 유럽의회는 ‘1인 1표’의 민주적 원칙에서 더 멀어졌다. 상대적으로 작은 국가의 국민까지 충분히 대표하려면 의원이 수천 명은 되어야 한다. 의원 수가 그 정도로 늘어나면 유럽의회는 더 이상 본업에 충실하기 어렵다. 따라서 작은 국가는 큰 국가의 희생을 바탕으로 상대적 수혜를 누리는 셈이다. 의원 한 명을 유럽의회에 보내는 데 독일에선 유권자 70만 명이 필요하지만 룩셈부르크에선 6만 명만 있으면 된다.
 
민주주의의 대표성 부족 문제가 유럽의회가 중요한 기능을 수행하는 데 걸림돌이 되는 것은 아니다. 하지만 그로 인해 유럽의회는 영국 하원이나 독일 분데스타크(하원) 수준의 명성을 누리지 못한다. 디터 그림 전 독일연방헌법재판관은 “EU는 완전한 의회화 이후 민주주의가 오히려 더 약화됐다”고 지적했다. EU의 민주적 합법화는 각국 의회에서 이뤄져야 한다. 유럽 정책은 각국 의회에서 더 쉽게 조정·협의될 수 있다. 무엇보다 유럽이 민족국가로 구성됐기 때문에 각국 의회야말로 유럽 민주주의를 수호하는 가장 중요한 기관일 것이다. 
 
집행위원장이 유럽의회 각 정파의 대표후보 중에 선출되지 않는다고 해서 그것이 유럽 민주주의의 퇴행을 의미하지 않는다. 대신 각 회원국에서 민주적이고 합법적으로 선출된 국가원수와 정부 수반 가운데 한 명이 유럽의회 선거 결과를 토대로 다수의 지지를 받고 추대되면 충분하다. 이것이 극우에서 극좌까지 다양한 스펙트럼을 가진 포퓰리즘 정치인들로 사분오열된 유럽의회보다 낫다. 또 유럽이사회는 EU 공동의 이해관계를 대변하는 명실상부한 기관으로 자리매김할 것이다. 유럽이사회는 리스본 조약으로 대변되는 유럽법이라는 지원군도 등에 업고 있다. 
 
   
▲ 유럽의회 의원들이 2018년 11월14일 프랑스 스트라스부르 유럽연합 의회에서 열린 투표에 참여하고 있다. REUTERS
벌어지는 틈새
유럽이사회가 유럽의 전체 사안에 늘 한목소리를 낼 것이라고 확신할 수는 없다. 회원국이 28개에서 27개로 줄어들 EU는 중요한 정책에서 한목소리를 내는 일이 갈수록 어려워지고 있다. 헝가리·폴란드·루마니아 등이 삼권분립과 사법부 독립을 침해하고, 1993년 결의된 코펜하겐 기준(완전한 EU 회원국이 되기 위해 충족해야 하는 기준)과 EU 헌법에 해당한 리스본 조약(2009년 발효)을 위반한 것이 대표적 사례다. 리스본 조약에 명시된 가장 강력한 제재인 회원국의 발언권 박탈조차 무딘 칼날에 불과하다. 해당국을 제외한 모든 회원국이 동의해야 하는 규정이 발목을 잡기 때문이다. 헝가리와 폴란드는 이럴 때마다 서로를 지원하고 있다.
 
동유럽의 비민주적 체제를 가장 신랄하게 비판해온 국가는 프랑스다. 독일 정부는 의외로 소극적인 반응을 보였다. 이는 독일의 민감한 과거사보다 경제적 이해관계에서 비롯한 측면이  크다. EU 집행위원회도 그동안 기회주의적으로 대응해왔다. 융커 위원장이 폴란드·헝가리 정부와 심각한 대립을 피하려 한다는 말까지 흘러나왔다. 빅토르 헝가리 총리와 야로스와프 카친스키 전 폴란드 총리가 자국에서 벌이는 국내 정치가 EU에 끼치는 영향은 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 
 
EU는 회원국이 공동의 가치를 무시하는 것에도 눈감았다. 이는 스스로 가치공동체임을 포기하는 것이나 다름없다. EU가 △내수시장의 지속 발전 △국경 보호 △군사 협력 증대 △이슬람 테러리즘과 조직범죄 철폐라는 공동 목적을 달성하기 위한 공동체로서 존재할 수는 있다. 하지만 넓은 의미에서 자유민주주의를 지키기 위한 공동체로서 존립하기는 어려울 것이다.  
 
다른 측면에서도 유럽 공동체의 와해 징후는 여기저기서 포착된다. 중국이 여러 중남부·동유럽 국가를 재정·경제적으로 종속시키고 있다. 블라디미르 푸틴 러시아 대통령은 EU 회원국을 반목시킬 기회를 한 번도 놓치지 않았다. 유럽이사회에서 러시아 제재나 중국의 인권 문제에 만장일치 결의가 점점 어려워지거나 완화된 것도 대표적인 사례다. 
 
EU는 2020년 이후 서발칸 국가들을 가입시킬 계획이다. 서발칸 국가들의 가입을 위해서는 전략적 근거가 제시돼야 한다. 남동유럽에서 러시아와 중국의 영향력이 커지는 것을 바라는 EU 회원국은 단 한 곳도 없을 것이다. 전통적으로 친러시아 성향인 세르비아의 EU 가입에 찬성하는 사람들이 러시아가 세르비아의 EU 가입에 관심이 많다는 것을 생각해봤는지 의문이다. EU에서 세르비아 이상의 러시아 지원군은 상상하기 힘들다. 서발칸 국가 가입이 EU의 몸집을 불리기는 하지만, 외교적 재량권은 오히려 축소될 수도 있다. 그들은 이 딜레마를 인지하지 못했을까? 과거 국가주의적인 터키의 EU 가입을 반대했다면 역시 급진적 국가주의 세르비아의 가입도 반대해야 한다. EU 회원국이 늘어난다고 무조건 이득이 되는 것은 아니다. 
 
EU 분열의 골이 깊어질수록 EU를 가치공동체로 유지하려는 주체들의 협력이 더욱 절실해진다. 물론 EU 분열이 제2의 동서 분열을 의미하진 않는다. 발트해 연안 3국은 모든 주요 사안에서 법치주의와 민주주의를 지지한다. 핵심 사안, 특히 외교 문제에서 EU 자유주의 회원국들이 서로 협의한다면 이는 전제주의 국가에 영향을 끼칠 것이다. 전제주의 국가를 유럽 조약의 토대로 복귀시키려면 오로지 해당국 국민의 도움이 있어야 한다. EU의 핵심적 규범 준수를 위해 해당국 국민의 협력에 사활을 걸어야 한다. 
 
   
▲ 2018년 폴란드 시민들이 법과정의당 대표인 야로슬라프 카친스키가 추진하는 ‘사법개혁’에 항의하는 시위를 하고 있다. 대법관 은퇴 연령을 낮추고 판사 임명권을 의회에 넘기는 것이 골자로, 유럽연합은 민주주의 퇴행이라며 제동을 걸고 있다. REUTERS
독일의 책임
다른 유럽, 서구 민주주의 법치국가와도 밀접한 협력이 필요하다. 브렉시트(영국의 EU 탈퇴)와 관계없이 유럽 대륙과 영국은 상당 부분 공통의 정치문화를 갖고 있다. 영국의 과거 자치령이었던 캐나다, 오스트레일리아, 뉴질랜드도 마찬가지다. 유럽 민주주의 국가들과 미국의 관계가 삐걱거릴수록, 다른 서구 민주주의 국가들과 협력이 중요해진다. 
 
독일은 EU 위기에 어느 정도 책임이 있다. 2015년 9월 난민 위기에서 독일(혹은 독일-오스트리아)의 독주는 다른 유럽 나라에도 영향을 끼쳤다. 오랜 기간 난민을 국내로 대거 받아들인, 당시 독일 정부의 결정은 야로슬라프 카친스키가 이끄는 보수 성향의 법과정의당(PiS)에 날개를 달아주었다. 오래전부터 폴란드의 진보 진영은 이로써 2015년 10월 총선 승리를 안겨줬다고 지적했다. 
 
2016년 초여름, 영국의 브렉시트 국민투표 직전에 대규모 중동·아프리카 난민 사태에 대한 두려움을 부채질한 것은 브렉시트 찬성파 승리에 결정적 역할을 했다. 독일의 난민정책은 프랑스 극우 민족주의자들에게 날개를 달아주고, 이탈리아에 치명적 결과를 안겨줬다. 난민 위기가 최고조로 치솟았던 2015~2016년 당시 독일의 좌파 진영은 예상치 못한 반짝 인기를 누렸다. 독일이 유럽을 대표하는 도덕 국가가 되는 상황이 이웃 국가에 거부감을 줬다. 독일 정치의 원동력이 과도한 보상 욕구(원상 복구가 불가능한 과거사로부터 해방되는 기대감)가 아니냐는 도발적 물음까지 제기됐다. 
 
비교적 최근에 EU에 합류한 남동유럽 국가뿐만 아니라 서유럽의 과거 식민지 국가들도 난민법과 이민정책에서 독일의 지시를 따를 의향이 없었다는 것을 독일 관계자들은 처음부터 분명하게 알아야 했다. 난민이 독일로 물밀듯 오던 2015년 여름, 앙겔라 메르켈 총리는 독일 정치의 장기적·전략적 토대가 없는 것은 물론 전문적 조언도 제대로 받지 못했던 것으로 보인다. 독일 난민정책은 훨씬 현실적인 모습을 보이지만 정부, 야당, 언론계가 보이는 행태는 2015년의 오판과 잘못된 결정에 대한 자기반성과 거리가 멀다.
 
독일이 성찰해야 하는 것은 난민정책뿐만이 아니다. 독일 정치인과 지식인들은 이미 오래전부터 유럽에 탈국가 이미지를 이식하려고 했다. 독일이 최초의 민족국가인 독일제국을 스스로 파괴했다는 데는 다른 해석이 나올 여지가 없다. 그래서 ‘민족국가는 이제 과거사로 남아야 하며, 해체된 민족국가 대신 독일 같은 연방국가가 들어서야 한다’는 독일의 주장은 룩셈부르크·벨기에를 제외한 다른 나라에선 지지받지 못한다.
 
과거 독일연방공화국은 민족국가가 아니었다. 통일 독일은 고전적 의미와는 거리가 있지만, 여하튼 민족국가다. 통일 독일은 다른 EU 회원국들과 마찬가지로 국가주권을 일부 공동으로 행사하고, 일부는 초국가적 기관에 이양한 탈고전적 민족국가에 속한다. 다른 나라 국민과 마찬가지로 독일인들은 자국을 법과 사회적 안전의 수호기관으로 생각한다. 이런 민족국가를 유럽의 슈퍼국가(혹은 일부가 원하는 ‘유럽공화국’)에 통합시키려는 사람은 극소수에 불과하다.
 
대안을 찾아서
과거 유럽공동체를 ‘유럽 민족의 점점 밀접해지는 연방’으로 표현한 상투적 어구는 로마조약 서문과 1957년 유럽경제공동체(EEC) 설립 조약 서문에 나온다. 유럽경제공동체에 뒤늦게 합류한 영국 등은 유럽공동체의 정의를  낯설어했다. 그런데 유럽공동체 설립 6개 회원국 가운데 네덜란드는 당시 목표를 이제 부정한다. 사민당 소속 프란스 티메르만스 EU 집행위원회 부위원장은 2013년 6월 당시 네덜란드 외무장관으로서 자국 국회의원에게 보낸 편지에 “모든 정치 분야에서 더 밀접한 EU의 시대는 이제 지났다. 앞으로 ‘필요하다면 유럽을, 가능하다면 국가를’이란 구호가 적용된다”고 적었다.
 
“EU 정책의 지향점을 ‘점점 밀접해지는 연합’으로 삼는다면, 유럽은 실질적으로 분열할 것이다. 훨씬 현실적인 목표는 ‘항시적으로 밀접한 협력’일 것이다.” 2017년 5월 마크롱이 프랑스 대통령으로 선출된 뒤 독일과 프랑스의 관계는 이전 대통령보다 훨씬 더 밀접해졌다. 마크롱 대통령이 EU 개혁, 특히 화폐동맹 개혁을 위해 제안한 모든 내용이 현실적이지는 않다. 또 프랑스 정부가 제안한 구상을 독일 정부가 받아들이는 것으로 ‘항시적으로 밀접한 협력’은 충분하지 않다. 
 
한편 독일과 프랑스의 독주로 크게 혜택을 받을 것이 없는 EU 7개 회원국 아일랜드, 핀란드, 에스토니아, 라트비아, 리투아니아, 자체 화폐를 사용하는 덴마크와 스웨덴이 네덜란드를 중심으로 뭉쳤다. 하지만 이들 나라는 법치국가와 민주주의 수호에 대해선 프랑스·독일과 전폭적으로 협력한다. 예산과 통화 정책에서도 독일과 밀접하게 협력한다.
 
코펜하겐 가입 조건과 리스본 조약의 근간이 되는 가치를 수호하는 EU 핵심 국가에 다른 국가들도 합류할 수 있다. EU의 정치적 와해를 막으려 한다면 유럽 국가들의 밀접한 공조는 필수적이다. 대안은 EU가 가치공동체라는 스스로 만든 정의에서 최종적으로 작별하는 것이다. 

* 2019년 1월호 종이잡지 101쪽에 실렸습니다.
 
ⓒ Der Spiegel 2018년 44호
Der Westen erodiert
번역 김태영 위원
 
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