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지방정부 숨은 빚 통제와 세수 확대 시급
[Issue] 중국의 재정위기 예방책
[94호] 2018년 02월 01일 (목) 위하이룽 economyinsight@hani.co.kr
SOC 투자 위축 대응책 고심… 기업 감세 대신 부동산세 신설 등 직접세 인상 목소리
 
경제 회복의 기대 속에 미국 연방준비제도이사회(Fed)가 금리를 올리자 영국과 한국이 뒤를 따랐고 주요국의 통화정책이 점차 정상을 회복하고 있다. 이 과정에서 재정정책의 중요성이 부각됐다. 중국의 경제성장에서 재정정책과 관계가 긴밀한 사회기반시설(SOC) 투자의 역할을 무시할 수 없다. 디레버리지(부채 축소)와 금융 위험 방지를 위해 지방정부 부채의 통제가 필요한 상황이지만 SOC 투자가 위축되리라는 우려가 나온다. 미국 주도의 감세 흐름으로 중국 내부에서도 기업 관련 세금 인하 요구가 높다. 재정 건전성 악화를 막기 위한 중국 정부의 대책과 세수 확대를 위한 세제 개편 움직임을 살펴본다.
 
위하이룽 于海榮 <차이신주간> 기자
 
   
샤오제 중국 재정부장(재무장관)이 2017년 3월 전국인민대표대회 기간에 연 기자회견에서 재정정책을 설명하고 있다. 중국 정부는 경기 부양에서 재정 건전성 확보로 정책의 무게중심을 옮기고 있다. REUTERS
 
최근 중국 중앙정부는 지방정부의 음성적 부채에 주목해 민관협력사업(PPP) 규제를 강화했다. 네이멍구자치주 바오터우시 지하철을 비롯한 일부 사회기반시설(SOC)의 건설 사업이 중단됐다. 위험 방지책이지만 이로 인해 2018년 중국 경제의 불확실성 우려가 커졌다.
 
류스진 중국발전연구재단 부이사장 겸 국무원발전연구센터 부주임은 “2018년 상반기에는 계절성 반등 확률이 높고 하반기에는 하강 압박이 증가할 것”이라며 “관건은 SOC 투자”라고 말했다. 그는 부채와 위험을 강도 높게 규제하면 ‘중속 성장’의 중심이 아래로 기울어질 것으로 전망했다. 바이충언 칭화대 경영대학 부학장은 2017년 11월29일 “2018년 경제성장 목표를 6.3~6.5%로 유지하고 구조조정을 지속한다면 경제의 건전성이 개선되겠지만 지방정부가 부채를 늘려 투자와 성장을 촉진하면 그동안 누적된 문제가 계속될 것”이라고 말했다.
 
2015년 새 예산법을 시행한 뒤 지방정부의 공채 모집 행위가 정비됐다. 지방정부차입기구(LGFV) 규제가 SOC 투자에 미치는 여파를 완화하기 위해 PPP나 특별건설펀드 등이 장려됐다. 동시에 음성적 부채의 위험도 주목받았다. 왕타오 UBS증권 수석이코노미스트는 “광의의 재정 적자 비율 증가는 2017년보다 낮겠고, 중요한 것은 음성적 부채 규제”라며 “중앙정부가 지방정부의 은폐되고 무절제한 투자를 억제하려는 결심이 확고하다”고 말했다. 다만 상황에 따라 속도를 조절하고 경기 둔화가 심해지면 일률적 강행은 하지 않을 것으로 전망했다.
 
재정정책의 다른 축은 세금이다. 미국의 대규모 감세에 이어 영국과 프랑스, 독일도 감세를 검토하고 있다. 중국 국내 기업들의 감세 요구도 커졌다. 그러나 류스진 부이사장은 “지방정부 재정수지가 악화된 상황에서 일방적 감세를 추진할 여력이 없다. 감세는 세제개혁과 함께해야 한다”고 지적했다. 다른 전문가들도 세제 개혁의 필요성을 제기한다. 기업의 세수 비중을 줄이는 한편 개인소득세를 정비하고 부동산세를 신설해 개인의 세수 부담을 적절하게 늘려야 한다는 것이다.
 
줄어든 경기 부양 필요성
중국 경제가 ‘뉴노멀’에 진입한 뒤 경제성장률이 둔화됐지만, 재정수입 증가율의 하락폭은 더 컸다. 그러나 2017년에는 재정수입 증가율이 2012년 이후 처음 오를 것으로 예상된다. 2017년 예산보고서는 전국 일반 공공예산의 수입 증가 목표를 5%로 설정했다. 생산자물가지수(PPI)가 오름세로 돌아서면서 현행 가격으로 계산하는 재정수입이 늘었다. 1~10월 수입이 전년 동기 대비 9.2% 늘었고, 지출은 9.8% 늘어 격차가 눈에 띄게 줄었다. 하지만 이 기간 재정수지는 1조2600억위안(약 208조원)의 적자를 기록했다. 왕한 흥업증권(興業證券) 수석이코노미스트는 “2017년에 경제가 회복세를 보여 경기 부양을 위한 재정지출 확대 필요성이 줄었기 때문”이라고 분석했다. 그는 2018년에도 비슷한 상황이 지속될 것으로 전망했다. 정부의 안정적 성장 요구가 다소 줄었고 2015~2016년 대규모 재정자금을 동원해 여력이 많지 않기 때문이다.
 
2015년 말에 열린 중앙경제공작회의에서 재정 적자 비율을 단계적으로 늘리기로 한 뒤 2016년과 2017년의 재정 적자 비율 목표치를 3%로 설정했다. 주바오량 국가정보센터 수석이코노미스트는 “2018년에도 3% 목표를 유지하고 심리적 저항선을 넘지는 않을 것”으로 전망했다. 다만 경제 규모가 늘어나는 만큼 재정 적자 비율이 동일해도 적자 규모는 커지게 된다. 싱쯔창 모건스탠리차이나 수석이코노미스트는 “2018년 예산에서 재정 지원이 줄지 않았다. 예산안정조절기금에서 전입된 부분을 뺀 당해 연도 국내총생산(GDP) 대비 재정 적자 비율은 2017년과 비슷한 3.8% 수준일 것이다”라고 내다봤다.
 
   
중국 충칭시에서 건설 중인 온라인게임 경기장. 금융위기를 예방하려면 지방정부들의 음성적 부채와 무절제한 투자 통제가 시급하지만 기반시설 투자 위축을 우려하는 목소리도 나온다. REUTERS
 
지난 2~3년 예산 내 적자 외에 광의의 재정 지원에는 지방특별채권과 규모가 더 큰 지방정부융자, 특별건설기금, PPP, 공공서비스 구매 등 준재정수단이 포함됐다. 지방특별채권을 제외한 나머지는 음성적 방법이지만 SOC 투자 안정에 큰 구실을 했다.
 
2015년 하반기에는 네 차례 걸쳐 모두 8천억위안(약 132조원) 규모의 특별건설펀드를 발행했다. 실질금리가 1.2% 미만이고 건설사업 자본금으로 사용할 수 있어 지방정부의 투자 능력을 크게 높였다. 2016년에도 특별건설펀드 발행과 PPP 방식의 대대적 보급이 SOC 투자를 촉진했다. 2017년에는 특별건설펀드를 발행하지 않았지만 기존에 계획한 사업이 착공되고 PPP도 늘어 SOC 투자는 증가세를 유지했다. 2017년 1~10월 전력·열에너지·가스·수도의 생산과 공급을 제외한 SOC 투자는 전년 동기 대비 19.6% 늘어 전체 투자 증가율 12.3%보다 높았다.
 
SOC 투자 증가율 둔화
그러나 최근 중앙정부가 음성적 채무, 특히 PPP 규제를 강화해 SOC 사업의 자금원이 위축될 전망이다. 싱쯔창 수석이코노미스트는 “정부가 2017년 제19차 당 대회 이후에도 부채 축소와 과잉생산 해소, 환경보호, 부동산 규제정책 기조를 유지해 실행 강도를 높였다”고 말했다. 과거처럼 신임 지도부가 출범하면 투자와 대출이 크게 늘던 현상이 반복되지 않았다. PPP 규제를 강화하면 지방정부가 편법을 동원해 레버리지를 늘리던 행태를 불식하는 데 도움이 된다. 많은 사업이 지방채를 발행하는 등 정상적인 방법으로 돌아올 것이다. “사업성이 좋고 꼭 필요하며 지역 격차 해소에 도움이 되는 사업은 지원을 받겠지만, 사업성이 떨어지고 인구밀도가 낮은 지역의 사업은 타격이 클 것이다.”
 
중국거시경제연구원 투자연구소의 보고서는 2018년 부동산 시장이 크게 위축돼 경제성장률 하강 부담이 가중되면 지방정부가 경제 안정을 위해 투자를 늘려야 한다고 지적했다. 당분간 PPP와 정부 투자기금, 공공서비스 구매 관련 정책의 불확실성 때문에, 정부가 자금조달 수요를 충당하기 어렵다. 앞으로 1~2년은 정부가 주도하는 사업의 자금조달이 힘들어질 것이다.
 
주바오량 수석이코노미스트는 위험 분산을 위해 2018년에도 지방정부 특별채권 한도를 늘릴 것을 제안했다. “2016년 특별채권 한도액은 4천억위안, 2017년에는 8천억위안이다. 이미 두 배로 늘었으니 2018년에도 금액을 늘려야 급격한 경기 하강을 막을 수 있다.” 특별채권을 발행하려면 담보가 있어야 하는데 토지사용권이나 완공한 고속도로의 수익권을 담보로 활용할 수 있다. 왕타오 수석이코노미스트도 “특별채권 발행은 아직 여유가 있다. 사업이 일정 수익을 내면 채권을 발행할 수 있다”고 말했다.
 
2017년에는 지방정부의 음성적 차입을 규제하는 한편 정당한 자금조달 방법을 모색했다. 토지사용권 특별채권과 유료도로 특별채권을 시범 발행하고, 성급 정부가 일정 수익이 발생하는 공익성 사업의 특별채권을 발행하도록 독려했다. 왕타오 수석이코노미스트는 “이번 음성 부채 단속이 SOC 투자에 끼치는 영향은 2014년 말 발표한 43호 문건(지방정부 채무 관리 강화에 대한 국무원 의견 -편집자)보다 크지 않다. 투자 증가율이 다소 둔화되겠지만 급격하게 줄진 않을 것이다”라고 보았다.
 
거시경제연구원 보고서는 지방정부의 토지사용권을 통한 토지재정(土地財政) 운용을 제한하면서 토지재정 의존도가 높은 지역은 적잖은 영향을 받았다고 평가했다. 또 지방정부가 특별채권을 발행해 자금을 조달하면 PPP 투자가 위축되고 민간자본이 우수한 SOC 사업에 참여할 길이 막힌다고 지적했다. 보고서는 정상적 자금조달 통로가 좁아지면 금융비용이 늘고, 지방정부가 높은 금리의 음성적 자금조달을 통해 공공투자 사업을 유지할 수도 있다고 우려했다. 대형은행 자산관리 담당자가 말했다. “지방특별채권은 수익률이 낮다. 경제수준이 높은 지역의 도시투자채권(城投債)은 선호하지만 동북3성과 윈난, 구이저우, 신장, 네이멍구 등 위험도가 높은 지역의 채권은 고려하지 않는다.”
 
제19차 당대회 이후 시장에서는 중앙 지도부가 용인하는 경제성장률 둔화의 폭이 늘었다고 판단했다. 류스진 부이사장과 왕타오 수석이코노미스트는 2020년까지 GDP를 네 배로 늘리겠다는 목표를 실현하려면 앞으로 3년 동안 연평균 경제성장률이 6.3%면 된다고 계산했다. 이는 재정정책으로 성장을 뒷받침해야 하는 부담이 준다는 뜻이다. 부채 측면에서는 지방정부 부채 위험 통제가 중요해진다. 여러 증권사 연구기관이 2018년 SOC 투자 증가율을 전년보다는 낮지만 전체 투자 증가율보다 높은 13~15%로 전망했다.
 
   
중국 남부 선전시의 타워형 고급 아파트 공사 현장에서 청소부가 일하고 있다. 중국에선 세수 확대와 재정 위기 방지를 위해 부동산세 신설 등 직접세 개혁이 필요하다는 주장이 힘을 얻고 있다. REUTERS
 
미국 도널드 트럼프 정부의 감세정책이 가시화하며 전세계에서 감세 논의가 한창이다. 각국의 국제 경쟁력은 물론 자본 이동에도 일정한 영향이 불가피하다. 중국은 어떻게 대응할 것인가?
 
2015년 7월 중앙정치국회의에선 ‘전반적인 세 부담을 줄인다’는 방향을 정했다. 하지만 1년6개월이 지나도록 세부 시행 방안은 나오지 않았다. 확정된 세제개혁안을 보면, 영업세의 증치세(增値稅·한국의 부가가치세와 유사한 간접세 -편집자) 전환이 주요 감세정책이다. 자원세와 소비세, 부동산세, 환경보호세 등 나머지 5개 항목은 증세정책에 속한다.
 
영업세의 증치세 전환은 2016년 5월1일부터 시범적으로 시행됐다. 2017년에는 증치세 과세구간이 4개에서 3개로 줄었다. 국가세무총국 통계에 따르면 2016년 5월부터 2017년 9월까지 시범사업으로 모두 1조639억위안(약 175조8천억원)의 감세 효과가 발생했다.
 
수술대 오른 개인소득세·부동산세
기업들은 그동안 영업세의 증치세 전환과 관련해 △과세구간이 너무 많고 △소규모 납세자의 과세표준이 높아 이들과 거래한 일반 납세자의 세액공제에 영향을 주며 △기업의 대출이자가 공제 대상에서 제외됐고 △일부 산업의 이월세액이 과도하다는 의견을 보였다. 이월세액이란 일반 납세자의 당기 매입세액이 매출세액보다 많을 때 다음 주기로 이월해 합산하는 것을 말한다. 일부 과학기술 업종과 자산투자 비율이 높은 업종에서 주로 일어난다. 이런 처리 방법은 기업의 자금 사용을 늘리고 재무비용 상승을 초래할 수 있다. 한 관계자는 “최근 2년 동안 이월세액 규모가 1조위안을 넘어섰다”고 말했다. 류상시 중국재정과학연구원 원장은 “증치세 환급이 수출 단계에만 적용된다. 이월환급제도도 보완할 필요가 있어 관련 부처가 논의하고 있다”고 전했다.
 
일부 학자들은 영업세의 증치세 전환만으로 세계적인 감세 흐름에 대응하긴 부족하다고 지적했다. 수출 단계에 가야 증치세 환급이 가능해 국제 경쟁 측면에서 감세 효과가 크지 않으므로, 결국 기업소득세(법인세) 세율을 낮춰야 한다는 얘기다. 2017년 초 기업소득세법 수정 과정에서 세율 인하 요구가 반영되지 않았다. 다만 기업의 공익성 기부금 지출이 12%를 초과할 때 후속 연도로 이월할 수 있도록 허용했다. 이연공제가 가능하다는 것이다.
 
   
도널드 트럼프 미국 대통령이 2017년 12월 백악관 집무실에서 1조5천억달러 규모의 감세안에 서명한 뒤 문서를 들어 보이고 있다. 미국의 대규모 감세 공세로 중국을 비롯한 많은 나라에서 법인세 인하 요구가 높다. REUTERS
 
샤오제 재정부 부장은 ‘제19차 당대회 보고 해설 독본’에서 국제적인 세제개혁 동향을 주시하며 신중하게 평가·연구해 기업소득세제를 보완할 것이라고 밝혔다. 또 경제 글로벌화와 ‘일대일로’ 전략에 대응해 다른 국가와 세제 조율을 강화하고 중국 세제의 국제 경쟁력을 높일 계획이라고 했다. 연구자들은 경쟁력 강화를 위해 기업소득세율 인하에 우선순위를 둬야 한다고 지적한다.
 
‘기업 경쟁력 강화’ 관점에선 감세가 반드시 필요하다. 하지만 재정수지가 갈수록 나빠져 감세 여력이 별로 없다. 왕타오 수석이코노미스트는 “국가별 세제 차이를 고려할 때 감세 뒤 미국의 실질 세율이 중국과 비슷하다”고 말했다. 그는 중국의 전체 조세부담률이 높지 않다며 징수 방법이 더 중요하다고 강조했다. 직접세 비중을 늘려야 한다는 것이다. 가오페이융 중국사회과학원 학부위원 겸 경제연구소 소장은 “중국의 조세부담률이 높지 않은데도 기업의 세 부담이 큰 것은 세수의 90% 이상이 기업에서 나오기 때문”이라고 말했다. 그 비율이 유럽 지역은 45%, 미국은 30% 수준이다. 그는 “실물경제에서 감세 효과를 체감하도록 만들고 기업의 과중한 조세 부담을 줄이려면 직접세 개혁을 서둘러야 한다”고 지적했다.
 
새로운 세제개혁의 중요한 방향도 직접세 비중을 높이는 것이다. 직접세에는 개인소득세와 기업소득세, 부동산세가 포함된다. 현재 개인소득세와 부동산세가 개혁 대상에 올라 있다. 샤오제 부장은 △종합소득세와 분류소득세(소득 원천별로 각각 부과하는 세금 -편집자)를 결합한 개인소득세 제도 마련 △세율구조 개선 △세전 공제 보완 △과세표준 정비 △징수 관리 강화로 개인소득세 조절 기능을 충분히 수행할 것이라고 밝혔다. 그리고 ‘입법 우선, 권한 위임, 단계별 추진’ 원칙에 따라 부동산세를 제정하고 시행할 계획이다. 상업용 부동산과 개인 주택의 평가 금액에 따라 부동산세를 징수하고 건설과 거래 단계의 세 부담을 낮추는 등 현대적인 부동산세 제도를 구축한다는 방침이다.
 
가오페이융 소장은 “기업의 조세 부담을 낮추려면 개인 과세를 늘릴 수밖에 없다”며 “개인소득세 개혁이나 개인 주택에 대한 부동산세 부과가 증세여서 시행하기 쉽지 않을 것”이라고 지적했다. 그러나 중국 조세제도가 세계 각국의 세제 발전에 부합하는 방향으로 나아가려면 어려워도 첫발을 내디뎌야 한다. 그래야 실물경제의 부담을 낮추고 재정 위험을 통제해 시스템적, 지역적 금융 위험을 막는 마지막 보루를 단단히 지킬 수 있다.
 
ⓒ 財新週刊 2017년 제47호
財政防風重於托底
번역 유인영 위원
 
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