조계완 <한겨레> 기자

 

 

총 800여 쪽에 이르는 한-미 자유무역협정(FTA) 협정문이 협정 발효 6년 만에 ‘개정’ 국면에 들어섰다. 협정문에는 한국과 미국 두 나라에 걸쳐 각각 1만1200여 품목(제조업 공산품, 섬유, 농산물 포함)의 관세 양허안(철폐·감축)과 서비스·투자 부문 개방 일정이 담겨 있다. 개정 대상 분야와 폭, 추가 개방 속도와 관련해 ‘일부 개정’ 정도에 그칠지, 아니면 비교적 큰 폭의 개정으로 협상이 진행될지는 섣불리 예단하기 어렵다. 하지만 한-미 FTA 개정 협상의 돌입 시기는 애초 예상한 2018년 초보다 빨라져 2017년 12월로 앞당겨질 공산이 커졌다. 11월7일 서울에 왔던 도널드 트럼프 미국 대통령과 문재인 대통령의 정상회담 합의에 따른 것이다.

 

통상교섭본부 고위 관계자는 “11월10일 한-미 FTA 관련 국민의견 수렴을 위한 공청회를 거쳤다. ‘통상조약체결계획’을 수립해, 현재 진행 중인 예산결산 국회의 관련 상임위원회에 보고하는 절차를 밟을 것”이라고 말했다. 그는 이 계획에는 “이미 대외경제정책연구원·산업연구원·한국농촌경제연구원이 공동으로 참여한 ‘협정 개정의 경제적 타당성 검토’ 자료와 공청회에서 나온 의견을 종합적으로 반영할 것”이라고 덧붙였다. 통상조약체결 계획은 △통상 협상의 목표와 주요 내용 △추진 일정과 기대효과 △예상 주요 쟁점과 대응 방향을 명시해야 한다. 이를 국회에 보고하면 ‘통상조약의 체결 절차와 이행에 관한 법률’(통상절차법)에 따른 개정 협상 개시를 위한 국내 이행 절차는 끝난다. 이후 한국과 미국은 본격적인 개정 협상 테이블에 마주 앉게 된다. 또 다른 정부 관계자는 “개정 협상에 착수하기로 양국이 이미 합의한 마당이고, 통상조약 체결계획 수립에 많은 시간이 걸릴 것 같지는 않다”며 “공청회가 끝난 뒤 국회 보고를 미룰 이유가 없다”고 말했다.

 

 

그러나 11월10일 서울 삼성동 코엑스에서 열린 한-미 FTA 개정 협상 착수를 위한 공청회가 추가 개방에 반대하는 농축산 단체의 격렬한 반발과 시위로 파행을 빚으면서 개정 협상 착수를 위한 국내 절차 이행 과정이 다소 꼬이고 있다. 통상절차법상 개정 협상 개시를 위해 반드시 거쳐야 하는 이날 공청회는 농민단체의 거센 항의로 도중에 중단됐다. 이 바람에, 예정돼 있던 전문가 종합토론과 질의응답이 열리지 못했다. 일각에선 ‘공청회 무효’ 주장이 나온다. 그러나 통상교섭본부는 “공청회는 완료됐다. 다만 개정 협상에 대한 농축산 업계의 의견을 수렴하기 위한 추가 간담회를 조만간 열겠다”고 밝혔다.

 

예기치 못한 추가 간담회 일정이 끼어 들면서 11월14일로 예정됐던 ‘제10차 통상교섭민간자문위원회’ 일정이 뒤로 연기됐다. 그 이틀 뒤인 16일, 김현종 통상교섭본부장과 모든 행정 부처 차관들이 참석한 가운데 열릴 예정이던 통상추진위원회 역시 연기됐다. 통상교섭민간자문위는 통상 정책·협상의 기본 방향을 산업통상자원부 장관에게 자문하는 역할을 하며, 통상추진위는 통상 교섭의 기본 방향과 추진 전략을 논의하는 기구다. 산업통상자원부 관계자는 “농축산 업계와 추가 간담회를 열기로 한 만큼 이 간담회에서 나온 의견을 검토·반영해 민간자문위와 모든 관련 정부 부처 고위급이 한자리에 모여 통상 현안을 논의하는 통상추진위를 그 뒤에 여는 게 적절한 순서라고 판단했다”고 설명했다. 추가적인 2차 공청회의 개최로 통상조약체결계획 수립과 국회 보고 등 개정 협상 개시를 위해 반드시 거쳐야 하는 이후 일정도 덩달아 순연될 공산이 커졌다.

 

하지만 체결계획은 과거 사례처럼 공청회 바로 다음날에도 작성·수립돼 곧바로 국회에 보고될 수 있다. 이행 절차 지연으로 개정 협상 착수 시기가 2018년 초로 넘어갈 가능성을 배제할 수는 없으나, 현재로선 2017년 안에 시작될 것이라는 관측이 지배적이다. 이와 관련해, 통상절차법 제19조는 “정부는 통상조약의 이행을 이유로 대한민국 헌법 제123조에 따른 농업·축산업·수산업의 보호·육성, 지역 간 균형발전, 중소기업 보호·육성 등의 의무를 훼손하여서는 안 된다”고 명시하고 있다.

 

상대방인 미국 쪽의 협상 개시 절차는 전면적 협정 개정이냐, 일부 분야에 제한된 부분 개정이냐에 따라 달라진다. 전면 개정 때는 무역촉진권한법(TPA)에 따라 협상 개시 90일 전에 미 의회에 협상 개시 의향을 통보해야 한다. 이어 연방관보 공지와 공청회 등을 거친 뒤, 협상 개시 30일 전에 협상 목표를 공개하도록 돼 있다. 반면 일부 개정 때는 ‘한-미 FTA 이행법’상 대통령에게 개정 권한이 있기 때문에 비교적 이른 시일 안에 협상을 개시할 수 있다. 다만, 이 경우에도 통상협정의 협상·체결 권한을 가진 미 의회와 협의는 거쳐야 한다. 한-미 양국은 협상을 신속하게 개시할 수 있는 부분 개정(이른바 ‘스몰 패키지 협상’) 쪽으로 의견을 조율 중인 것으로 알려졌다.

 

한국 정부에선 미국 스스로도 내부 전략상 대규모 패키지 개정 협상을 원하지 않을 것으로 조심스럽게 내다보고 있다. 산업통상자원부 고위 관계자는 “미국은 무역촉진권한법 때문에 일부 품목에 한정된 스몰 패키지로 하려 할 것”이라고 말했다. 그는 “대규모 패키지 방식이 되면 협상 개시 조건으로 미 의회의 승인을 얻어야 한다”며 “민주당은 물론 공화당 안에도 큰 폭의 개정에 반대하는 주를 지역구로 둔 의원이 적지 않아 승인을 이끌어내기 쉽지 않다고 판단하는 것 같다”고 설명했다.

 

미국은 11월7일 정상회담을 통해 “양국이 한-미 FTA 개정 협상을 신속하게 추진하기로 노력한다”는 약속을 한국으로부터 받아냈다. 2016년 말 트럼프 당시 대선 후보가 한-미 FTA를 두고 “끔찍한 재앙” “폐기”를 언급하면서 한-미 FTA 협정(2012년 3월 발효)은 흔들리기 시작했다. 서울과 워싱턴을 오가는 두 차례의 한-미 FTA 공동위원회 특별회의가 열렸고, 결국 2017년 10월 트럼프 대통령의 ‘폐기’ 언급을 “실체적이고 임박한 위협”으로 판단한 한국 통상 당국의 전격적인 개정 협상 수용으로 협정문 개정은 공식화됐다. 미국은 ‘무역수지 적자’ 해소라는 일종의 관리무역을 표방하며 협정 개정을 요구하고 끝내 관철했다. 두 당사국이 이익균형과 상호호혜적 무역을 내걸고 맺은 ‘자유무역’ 협정이 발효 이후 한쪽의 일방적 요구로 다시 논의 테이블에 오르는, 국제통상 규범·질서에서 전례를 찾기 힘든 다소 기이한 일이 벌어진 셈이다.

 

 

앞으로 두 나라가 각각 개정 협상 테이블에서 꺼낼 쟁점 의제와 협상 전략은 아직까지 거의 노출되지 않고 있다. 다만, 한국 통상 당국 관계자는 “협정 발효 5년간 양국이 꾸준히 이행해온 기존 양허안에 따른 관세 인하·철폐를 역진적으로, 즉 예전으로 되돌리는 상황은 예상 시나리오에서 전혀 고려하거나 포함하지 않고 있다”고 말했다. 한국은 ‘추가 개방을 통한 확대 이익균형’을 개정 협상의 전략 기조로 설정한 것으로 알려진다. 우선, 개정 범위와 폭을 최소화하는 쪽으로 방어한다는 방침이다. 하지만 추가 개방을 피하긴 어려운 만큼 여러 품목에서 시장을 좀더 개방하더라도 그 반대급부로 미국 시장의 추가 개방을 이끌어내 국익 확대를 꾀하겠다는 뜻이다.

 

미국 쪽의 목표는 뚜렷하다. 협정 발효 이후 두 배가량 늘어난 한국에 대한 상품수지 적자(미국 통계 기준 2016년 277억달러)의 해소다. 트럼프 대통령은 11월7일 정상회담에서 “미국은 무역 적자를 원하지 않는다. 반드시 해소되길 바란다”며 향후 개정 협상에서 ‘무역 적자 해소’를 최종 목표로 삼을 것임을 명확하게 밝혔다. 이에 따라 자동차·철강 등 미국의 대규모 적자 품목이 주요 쟁점으로 떠오를 것으로 보인다. 특히 △농업을 포함한 상품·서비스·투자 △비관세 무역장벽 △기존 협정 내용의 충실한 이행(이른바 ‘이행 이슈’) 등 대략 세 분야로 나눠 공세를 펼 것으로 전망된다.

 

먼저, 상품·농업과 관련해 김현종 통상교섭본부장은 10월13일 열린 국회 국정감사에서 “농업 분야(관세 철폐)는 미국이 협상 지렛대 차원에서 언급할 수도 있지만 우리는 수용할 수 없다는 메시지를 확실히 전달했다”며 “농업 분야는 레드라인(넘어설 수 없는 선)”이라고 강조했다. 김 본부장은 “미국이 농업을 건드리는 순간 ‘소규모 패키지 딜’이 아니다. 우리도 미국의 민감한 품목을 건드릴 것”이라며 ‘농업 사수’ 의지를 분명히 했다. 한국 통상 당국은 그동안 협상 대상을 일부 품목으로 한정하는 부분 개정을 미국 쪽에 줄곧 요구하고 있다며, 추가 개방에 농업이 포함되면 그것은 대규모 패키지 협상이 되는 것이라고 말해왔다.

 

정부의 강한 부인에도 ‘민감 품목’인 농업 분야의 추가 개방과 조기 관세 철폐가 현실화하는 것 아니냐는 우려가 지속되고 있다. 현행 한-미 FTA 협정의 1만1200여 개 개방양허 품목 가운데 제조업 공산품이 8400여 개에 이른다. 그러나 양국 교역의 93%(금액 기준·2016년)를 차지하는 제조업 품목은 협정 발효 뒤 5년간 대부분 관세가 이미 철폐돼, 양국 모두 평균 관세율이 0.1%(가중평균·2016년) 수준에 불과하다. 공산품은 추가 개방 여지가 거의 없다는 얘기다. 관세 철폐 일정을 기존 양허안보다 앞당길 만한 공산품 300여 개가 있지만, 2020년이면 이 품목들조차 무관세로 바뀐다. 일부 통상 전문가들이 “추가 개방되거나 기존 양허 기간보다 앞당겨 관세가 철폐될 수 있는 품목은 주로 농축산물이 될 것”이라고 전망하는 데는 이런 사정이 깔려 있다.

 

농산물 가운데 쌀과 관련된 16개 품목은 양허 대상에서 제외돼 있지만, 협정상 한국 농산물의 시장 개방 자유화율은 97.9%(품목 수 기준)로 이미 상당히 높다. 이에 따라 개방 양허에 포함된 것 가운데 10년 이상 걸친 장기 관세 철폐나 저율할당관세(TRQ)·계절관세 적용을 통해 예외적으로 국내 시장을 보호하는 농산물 품목이 개정 협상 테이블에 올라갈 가능성이 거론된다. 농산물에선 양허 대상인 총 1531개 품목 중 954개 품목의 관세가 발효 5년 동안 이미 철폐됐다. 양허 제외·계절관세(32개)를 빼고 나면 545개 품목이 ‘6~10년 초과’ 관세 철폐 조건으로 현재 수입관세를 유지하고 있다. 이 가운데 예외적으로 취급돼온 농·수·축산물 민감 품목은 모두 176개다. 쇠고기(관세 40%를 15년간 철폐), 냉장 돼지고기(관세 22.5%를 10년간 철폐), 보리, 팝콘, 옥수수(전분), 감자 전분, 설탕, 고등어, 명태 어육, 꽁치, 식용 감자, 식용 대두, 포도 등은 현행 관세를 유지하거나 10~17년에 걸쳐 수입관세를 아주 조금씩 줄여가되 마지막 연도에 확 풀어 완전 개방·자유화하는 일정이 잡혀 있다. 미국 쪽은 이런 품목들의 개방 일정을 앞당겨달라고 압박할 공산이 크다.

 

미국은 “한국의 각종 제도·관행·규범 등이 불공정하다”며 미국산 제품 수입에 대한 ‘비관세 무역장벽’ 해소도 끊임없이 요구할 것으로 보인다. 2017년 8월과 10월에 열린 한-미 FTA 제1·2차 특별회의에서 미국 쪽은 △미국산 수입차에 대한 한국의 안전·환경 규제 장벽 △미국산 제품에 대한 까다로운 원산지 검증 △한국의 엄격한 반독점 및 경쟁 관련 법률 집행에 따른 미국산 제품의 한국 시장 점유율 확대 장벽 등을 ‘관심 이슈’로 집중 제기한 바 있다. 우리 통관 당국이 원산지 검증 때 ‘제3국 부품·최종재가 섞여 있는 것 아니냐’고 따지는 바람에 한-미 FTA 관세 철폐·감면 혜택을 제대로 적용받지 못한다고 문제제기를 한 것이다. 반대로 미국은 한국산 철강에 대해 값싼 중국산이 한국산으로 둔갑해 우회적으로 덤핑 수출되고 있다며 여러 차례 문제 삼은 바 있다.

 

상대적으로 개방 수준이 낮은 서비스·투자 부문에선 추가 개방과 기존 협정의 충실한 이행을 한국에 강하게 요구할 가능성이 높다. 법률·의료·금융·지적재산권·항공운송 서비스 등에서 개방 이행 속도를 높이고, 외국자본의 시장 접근을 규제해 국내시장을 보호하는 총 91개의 ‘서비스 유보’(현행 유보 47개, 미래 유보 44개)에서도 미국 자본의 한국 진출을 가속화하는 쪽으로 변경이 필요하다고 압박할 것으로 관측된다.

 

특히 미국은 한-미 정상회담 결과가 보여주듯 개정 협상과는 별개로 협상 테이블 ‘외곽’에서 이미 막대한 경제적 실리를 챙기고 있다. 무역 적자를 당장 줄일 수 있는 미국산 무기·에너지 구매, 미국 일자리 창출과 무역 적자 감축 효과를 동시에 거둘 수 있는 미국 현지 투자를 한국 정부와 기업들로부터 받아내고 있다. 물론 그 뒤에서는 협정 개정 혹은 폐기라는 위협이 작용하고 있다.

 

2016년 말 트럼프 대통령의 ‘폐기’ 발언이 나온 직후부터 미국을 달래기 위한 민간·정부의 무역 적자 감축 공동 노력이 이어지면서 2017년 들어 10월까지 대미 상품수지 흑자(148억달러)는 지난해 같은 기간보다 49억달러 줄었다. 미국산 쇠고기와 액화천연가스(LNG)·셰일가스 같은 에너지를 중심으로 미국산 수입이 19.5%나 늘어난 데 따른 것이다.