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집값 잡으려 농지에 공공주택 허용
[Issue] 농지 시장화에 적극 나선 중국
[88호] 2017년 08월 01일 (화) 황쯔이 등 economyinsight@hani.co.kr
베이징시, 규제 엄격한 농지에 공공임대주택 건설... 자금조달 어려워 사업 더딘 게 한계
 
중국이 부동산 시장의 안정을 위해 집체토지(농지) 시장화 정책을 적극 추진하고 있다. 농민 공동재산인 집체토지는 원칙적으로 주택 건설에 사용할 수 없지만, 베이징시는 부동산 과열을 억제하기 위해 공공임대주택을 집체토지에 지을 수 있도록 했다. 다만 사업 추진이 더딘 게 문제다. 2010년부터 일부 지역에서 시범사업을 실시했지만 아직 결실을 맺지 못했다. 집체토지가 농민 공동재산이라 은행이 담보대출을 꺼리는 등 자금조달에 어려움이 많다. 인허가 절차가 까다롭다는 점도 발목을 잡는다. 전문가들은 부동산 과열 억제라는 취지를 살리려면 공공 외에 일반임대주택을 건설해야 한다고 지적한다.
 
황쯔이 黃子懿
황수룬 黃姝倫
왕쑤 汪蘇 <차이신주간> 기자
 
   
중국이 부동산 과열 억제를 위해 농지에 공공임대주택 건설을 추진하고 있지만 자금조달에 어려움을 겪는 등 사업 추진이 순조롭지 못하다. 상하이 외곽 주택단지 건설 현장 부근에서 밭을 일구는 농민. REUTERS
 
부동산 가격의 상승 압박 속에 중국 베이징시의 집체토지(중국의 토지는 국가가 관리하는 국유토지와 농민 공동 재산인 집체토지로 이원화돼 있다. 대부분 농지로 구성된 집체토지는 소유권과 용도 관련 제약이 엄격하다. -편집자) 시장화 정책이 진전을 거뒀다. 2017년 4월 베이징시는 부동산 대책의 하나로 토지 공급을 늘리기로 결정했다. 얼마 전 통과된 2017년 주택건설용지 신규공급계획에 따르면 토지 공급량이 연초 계획보다 두 배 늘었고 집체토지가 처음 공급용 토지에 포함됐다. 2017년부터 2021년까지 주택 150만 채를 지을 주택용지 6천ha(헥타르)를 공급할 예정이다. 그중 집체토지가 1천ha로, 약 6분의 1에 해당한다. 규획부서 관계자는 “베이징시가 집체토지를 토지 공급용으로 포함한 이유는 공급을 늘리기 위해서다. 부동산 가격을 안정시켜야 하는 압박이 너무 크다”고 말했다.
 
원칙적으로 집체토지는 주택 건설에 사용할 수 없다. 그러나 베이징시는 2010년부터 집체토지 5곳에 공공임대주택을 건설하는 시범사업을 시작했다. 지금까지 시범사업 규모를 확대하지 않았고 공급 예정 물량도 2만 채 미만이다. 베이징시는 2017년에만 집체토지 200ha를 시장에 공급할 계획이다. 베이징시 규획국토자원관리위원회 홍보부서 책임자가 말했다. “200ha 규모의 집체토지에 공공임대 주택이 들어설 예정이다. 과거에도 시범사업이 있었지만 올해는 명확한 목표를 설정했다. 앞으로 범위를 확대해 더욱 엄격하게 집행할 것이다.”
 
베이징의 집값이 급등하면서 소득 대비 주택 가격이 일반 직장인이 감당할 수준을 넘었다. 임대주택을 늘려 분양주택과 임대주택을 동시에 공급하는 것이 주요 정책으로 굳어졌다. 집체토지에 개인이 소유권을 가진 주택을 건설하는 것은 여전히 민감한 사안이라서 먼저 공공임대주택 공급으로 물꼬를 틀 계획이다.
 
집체토지에 공공임대주택을 건설하면 마을 주민은 얼마나 수익을 얻을까? 시범사업은 어떻게 진행되고 있을까? 조사 결과, 집체토지 공공임대주택 시범사업은 마을의 수익 창출과 주택 공급 확대의 길을 열어줬지만 자금조달과 인허가 등 일련의 문제에 직면했다. 국유토지보다 사업 진행 속도가 크게 느려 2010년 사업이 시작됐지만 베이징의 빈민촌인 탕자링 지역(탕자링촌과 투징촌)의 투징촌 공공임대주택은 검수를 기다리고 다른 단지도 입주하지 못한 상태다.
 
한때 ‘개미족’(1980년대에 태어난 세대 가운데 학력은 높지만 취업난 때문에 도시에서 빈곤하게 사는 이들 -편집자) 집합지로 유명했던 탕자링촌 거리는 네온사인이 번쩍이고 인파로 북적이던 옛 모습을 찾아볼 수 없다. 높이 치솟은 아파트와 적막한 기운이 빈자리를 채우고 있다. 공공임대주택이 건설된 T08구역과 T04구역에는 아파트단지와 상가가 들어서 겉보기에는 분양주택 단지와 별반 다르지 않다.
 
   
중국은 도시 청년 빈민층의 주거 문제로 몸살을 앓고 있다. 장쑤성 난징에서 대학생 등 젊은 층을 상대로 임대주택 입주자를 모집하는 부동산회사 직원. REUTERS
 
‘개미족’ 밀집 탕자링이 첫 시범지역
베이징시는 2010년부터 집체토지 공공임대아파트 사업을 시작했다. 그해 11월 천강 당시 베이징시 부시장은 “해당 사업 방안이 정부 허가를 받았고 국토부 동의도 얻었다. 탕자링을 포함한 5개 지역이 임대주택 1만 채를 건설하는 방안을 신청했다”고 말했다.
 
이 방안은 2012년 국토부 비준을 통과했다. 국토부는 베이징 북서쪽 하이뎬구의 탕자링, 원촨진 351필지, 시베이왕진과 베이징 북동쪽 차오양구의 핑팡향을 시범사업지로 지정했다(촌·진·향은 한국의 동·면·리 등에 해당하는 중국 행정 구역 -편집자). “도시와 농촌 인접 지역 50개 마을을 개발하는 과정에서 집체토지에 공공임대주택을 건설하는 시범지역으로 탕자링이 선정됐다.” 옌궈창 탕자링촌 당지부 서기가 설명했다.
 
옌궈창 서기는 ‘개미족’이란 말이 만들어질 무렵인 2010년을 전후해 탕자링촌에 호적이 등록된 주민이 3천 명이었지만 유동인구는 6만~8만 명에 달해 “버스가 마을 하나를 지나려면 1시간도 더 걸렸다”고 회상했다. 마을에서 ‘소산권방’(小產權房·농촌 집체토지에 건설한 주택으로 집체에 소속된 농민이 아닌 사람이 구입할 경우 부동산소유권증을 받을 수 없는 등 제약이 따른다 -편집자), ‘기와경제’(瓦片經濟·도시와 농촌이 인접한 지역에서 집체토지에 집을 지어 임대수익으로 생계를 유지하는 경제방식 -편집자)가 확산됐고 건물 안전 우려가 커졌다. 그는 “농민들이 택지에 7층 높이의 집을 지을 수 있었다. 엄지손가락만 한 철근으로 세운 건물은 진도 8은 고사하고 3.5의 지진에도 무너질 정도로 허술했다”고 말했다.
 
도시 관리를 위해 류치 당시 베이징시 당위원회 서기가 여러 차례 탕자링을 시찰해 이곳을 50개 중점개발지역으로 지정한 뒤 “농촌 지역의 택지 거래를 허용하고, 농민의 주택 건설을 허용하며, 적정 규모의 산업용지를 남겨 경제를 발전시킨다”는 원칙에 따라 개발을 추진했다. 개발 뒤 도농 인접 지역에 산업용지를 마련하는 방안을 도입했다. 린루셩 당시 하이뎬구 구장(구청장)은 하이뎬구가 베이징시에 제출한 보고서에서 탕자링촌 공공임대주택 건설 방안을 제안했다고 밝혔다. 2010년 3월 탕자링 지역에서 개발사업이 시작됐고 집체토지 10만m2에 공공임대주택을 건설하기로 결정했다.
 
중국의 현행 법률에 따르면 농촌토지는 정부가 토지를 수용해 국유토지로 전환해야 건설시장에 진입할 수 있다. 농민 집체토지는 농업이 아닌 다른 용도로 매도하거나 양도·임대할 수 없다. 집체토지에 공공임대주택 건설을 허용한 것은 파격적인 정책이었다.
 
“집체토지에 공공임대주택 건설을 허용한 것은 사회적 배경이 있다.” 먀오러루 베이징시 주택건설위원회 주택보장전문가 자문조 조장 겸 중국부동산협회 사무국장은 “탕자링을 비롯한 도농 인접 지역의 ‘기와경제’는 베이징 지역의 주요 임대주택 공급원이지만 안전과 환경오염 등 여러 문제점이 있다”고 지적했다.
 
차오양구 핑팡향 단지는 베이징시 오환(五環·도심) 도로변에 위치했고 건설 예정인 지하철 3호선 핑팡촌역과 가까워 입지 조건이 탁월하다. “기업이 와서 물어보기도 했던 땅인데 마을에서 논의해 공공임대주택 시범사업에 참여하기로 결정했다.” 핑팡향 공공임대주택사업 개발사인 훙커신위부동산투자유한공사 허젠펑 부총경리가 말했다. 그는 “공공임대주택은 정부의 필요에 따라 개발하는 사업인데 상가와 사무용 건물을 동시에 건설할 수 있다면 더 빨리 수익을 창출할 것”이라고 했다.
 
5개 시범사업의 1기 공사는 대부분 완공됐거나 완공을 앞두고 옛 부동산관리국에 입주허가를 신청한 상태다. 탕자링 지구는 2175채, 원촨진은 2772채를 공급할 예정이다. 허젠펑 부총경리는 핑팡향의 공공임대주택 1기 A구역은 공사가 끝났고, 총 3204채를 공급할 수 있는데 지역 청년에게 696채를 배정하고 나머지 2508채는 추첨을 통해 중간 소득 이하 계층에 배정한다고 소개했다. 지금까지 80% 이상 배정이 끝났고 6월 말부터 입주가 시작된다.
 
집체토지 공공임대주택 건설은 국유토지 사업보다 더디게 진행됐다. 몇몇 사업은 여러 해를 넘긴 상태다. 탕자링의 두 마을에서 진행한 사업은 8년이 지났지만 아직 입주가 시작되지 않았다. 차오젠빈 탕자링촌사업 총엔지니어는 “토지 문제 때문에 인허가가 막혔다. 집체 소유 농경지인 땅을 건설용지로 전환하는 절차가 너무 더디게 진행돼 2016년에야 토지사용증서를 받았다”고 말했다.
 
장다웨이 중위안부동산 수석애널리스트는 “국유토지에 공공임대주택을 건설할 경우 보통 착공에서 완공까지 1년에서 1년6개월 정도 걸린다”고 말했다. 둥쉐궁 투징촌 촌위원회 주임 겸 당 지부 서기는 “벌써 8년째다. 이미 수익이 발생해야 맞다”고 말했다.
 
집체토지를 담보로 제공하기 힘들고 임대주택사업은 자산유동화가 늦어 자금 조달이 가장 큰 문제였다. 공공임대주택은 보통 방 1칸에 거실을 갖추거나 방 2칸에 거실을 갖춘 구조로 35m2, 45m2, 60m2 크기로 나뉜다. 임대료는 매월 1m2당 45~50위안(7600~8500원)이고 일부 저소득 임차인이나 노동자는 조건에 따라 정부에서 임대료를 지원한다. 둥쉐궁 주임은 “탕자링 공공임대주택 가격은 하이뎬구 부동산관리국에서 시세보다 20~30% 낮게 책정했다”고 말했다.
 
   
전문가들은 집체토지에 분양주택과 임대주택을 동시에 공급해야 부동산 가격 상승을 억제할 수 있다고 지적한다. 중국 허난성 정저우의 부동산 박람회에서 관람객들이 주택 모형을 보고 있다. REUTERS
 
지지부진한 자금조달이 발목
공공임대주택이 분양되면 핑팡향은 해마다 약 9천만위안(약 152억원), 투징촌은 2천만위안, 탕자링촌은 8천만위안, 원촨진 역시 수천만위안의 임대수입이 발생할 것으로 예상된다. 하지만 적게는 수억위안에서 많게는 수십억위안에 이르는 건설비용을 생각하면 부담이 클 수밖에 없다.
 
현재 진행하는 시범사업은 대부분 진이나 촌 단위에서 자금을 자체 조달했다. 탕자링사업의 경우 탕자링촌과 투징촌이 각각 14억위안(약 2400억원), 6억위안을 투자해 19만4천m2, 6만8천m2 규모의 탕자링산업단지를 개발했다. 그 가운데 공공임대주택사업 건축면적은 각각 7만4천m2, 3만4천m2다. 건설자금은 대부분 정부가 토지수용을 하면서 농민에게 지급한 보상금으로 충당했다.
 
“자금을 스스로 조달해 임대주택을 건설했다. 자금이 없었다면 아직도 해결하지 못했을 거다.” 옌궈창 탕자링촌 당지부 서기는 “탕자링은 항공우주단지 및 중국판 실리콘밸리로 불리는 중관촌의 소프트웨어단지와 인접한 입지 조건 덕분에 보상금을 많이 받았다”고 말했다. 그는 다른 지역에서 같은 사업을 추진했다면 자금이 큰 문제였을 것이라고 덧붙였다.
 
2012년 3월 탕자링 시범사업의 자금 부족 문제가 언론에 보도되자 하이뎬구 주택보장판공실은 매년 5천만위안(약 85억원)을 기준으로 계산한 10년 임대수익 5억위안을 이른 시일 내에 탕자링촌에 지급해 건설비용으로 투입할 계획이라고 밝혔다. 하지만 실제 전달된 자금은 5억위안에 못 미쳤다. 옌궈창 서기는 “10억위안이 필요했는데 하이뎬구 주택보장판공실에서 2014년 임대수익 8935만2천위안(약 151억원)을 선지급했고 나머지는 촌위원회가 자체 조달했다”고 말했다.
 
핑팡향 역시 자금조달 문제로 고민했다. 핑팡향의 토지는 녹지 보호를 위한 개발제한구역에 속해 주민 이주 뒤 녹지로 개발될 예정이라서 토지보상금이 많지 않았다. 결국 핑팡향 정부는 다른 사업의 자금을 끌어와 공공임대주택 건설에 사용했다. 지금까지 사업비용으로 11억위안(약 1860억원)을 지출했는데, 녹지사업을 위한 건설자금 약 5억위안과 차오양구 부동산관리국이 선지급한 3년치 임대료 약 2억위안을 제외한 나머지는 핑팡향 정부가 추진하는 다른 지역 원주민들의 정착을 위한 주택건설사업자금에서 가져왔다.
 
“1기 사업을 최대한 지원하기 위해 다른 사업자금을 포함해 향 정부에서 확보한 자금을 전부 쏟아부었다.” 허젠펑 부총경리는 핑팡향 사업에 투자하느라 다른 사업들이 자금난을 겪고 있다고 말했다. 그는 향 정부가 은행을 찾아가 대출 가능성을 알아봤지만 집체토지를 담보로 제공할 수 없어 무산됐다고 전했다.
 
“이들 지역은 입지 조건이 좋지만 장기적인 자금 지원이 부족하다.” 먀오러루 베이징시 주택건설위 주택보장전문가 자문조 조장은 “집체토지는 담보로 제공할 수 없고 은행에서 처리할 수도 없어 일부 지역은 대출을 받지 못했다. 이는 정책의 공백을 반영한다”고 말했다. 이에 대해 규획부서 관계자는 “중앙정부 관련 부서에서 집체토지를 담보로 한 전용자금대출 허용을 고려하고 있다”고 전했다.
 
시범사업 관계자들은 막대한 자금이 필요하기 때문에 임대수익 수천만위안으로 단기간 내에 건설 비용을 충당할 수 없고 원금을 회수하는 데 10년 이상 소요된다고 지적했다. 게다가 부동산관리국은 추첨과 주택 배정만 책임지고 부동산의 사후관리는 사업을 추진한 촌·진·향 등이 스스로 책임져야 한다. 그 과정에서 발생하는 비용까지 고려하면 회수 기간은 더 길어질 수 있다. 둥쉐궁 주임과 허젠펑 부총경리는 회수 기간을 15년으로 예상했다.
 
옌궈창 서기는 “탕자링을 개발하기 전까지 마을 주민들은 10m2 남짓한 집을 한 달 600위안(약 10만원)에 임대해 1년 임대수입이 최소 30만~40만위안, 최고 100만위안이 넘었다”고 말했다. 주민들은 일을 안 해도 집세만 받아서 생활할 수 있었다. 2014년 개발이 시작되자 탕자링 ‘기와경제’ 방식도 변했다. 일부 촌민은 3~4채를 분배받아 남는 집을 임대할 수 있다. 하지만 공공임대주택 수익은 농민이 아닌 촌·진·향 등 자치단체에 귀속된다. 현재 진행하는 사업은 아직까지 입주하지 않아 수익이 없기 때문에 수익 분배 논의가 없었다.
 
2017년 4월11일 베이징시 순이(옛 옌바오·마취안) 단지가 입주자 배정을 시작했다. 그중 210채는 베이징에 호적이 등록된 무주택자, 90채는 베이징에 호적이 없는 무주택자가 신청할 수 있다. 현장에는 1천여 명이 몰려 수백m의 긴 줄이 만들어졌다.
 
“집체토지에 일반임대주택 건설을”
베이징에서 위치가 좋은 공공임대주택은 항상 수요가 많다. 하이뎬구는 원촨진 공공임대주택을 ‘창업인재아파트’로 지정하고 임대료 50%를 지원하기로 결정했다. 해당 사업을 운영하는 베이징창업자마을과기유한공사 관계자는 “8월에 입주할 계획이었지만 ‘창업인재’들의 강력한 요구에 따라 입주 시기를 앞당기기로 했다”고 전했다.
 
“베이징은 주택 공급과 수요가 일치하지 않기 때문에 시범사업을 서둘러 마무리하고 집체토지 공공임대주택 사업을 확대해 주택 공급을 늘려야 한다.” 먀오러루 조장이 강력하게 주장했다. 다수의 촌과 향에서도 집체토지의 이용 범위를 확대해야 한다는 것이다. 핑팡향 공공임대주택사업은 9천 채를 공급할 계획이었다. 허젠펑 부총경리는 계획을 조정해서 앞으로 개발할 C지구와 D지구, E지구는 상업용도로 전환할 예정이라고 말했다. “핑팡향의 자금 압박이 심각해서 옛 건설위원회와 규획위원회가 이 점을 고려해 상업시설 비중을 늘릴 계획이다.”
 
탕자링의 상황을 보면 집체토지 공공임대주택사업의 상업시설 매출이 공공임대주택 매출을 앞질렀다. 옌궈창 서기는 탕자링사업의 건설면적 19만4천m2 가운데 사무용 건물이 2만4천m2, 상가가 3만8천m2, 공공임대주택이 7만4천m2, 지하주차장이 7만m2라고 소개했다. 1년 임대수익 8천만위안 가운데 상가와 사무용 건물이 대부분을 차지하고 공공임대주택 수익은 2천만~3천만위안에 불과하다.
 
관련 부처는 시장에 공급될 신규 집체토지를 일반임대주택에 투입하는 방안을 고려하고 있다. 장다웨이 수석애널리스트가 말했다. “현재 집체토지 공공임대주택 시범단지는 공공주택 체계를 보완하는 성격으로 규모에 한계가 있다. 앞으로 일반임대주택으로 전환하고 규모와 범위를 확대할 필요가 있다.”
 
자오슈츠 베이징부동산법학회 상무부회장 겸 수도경제무역대학 교수 역시 “집체토지에 시장에서 매매할 수 있는 일반임대주택을 건설하면 분양주택과 임대주택을 동시에 공급해 부동산 가격 상승을 억제할 수 있다”고 말했다.
 
시장에서 가장 주목하는 것은 집체토지에서 분양주택을 개발할 수 있을지다. 규획부서 관계자는 공급 예정인 1천ha 규모의 집체토지 일부를 소유권을 부여하는 분양주택 건설에 제공할 가능성이 있다고 말했다. 다만 자율에 맡기지 않고 계획적이고 제한적으로 시장에 공급할 것으로 예상된다. 베이징시 규획국토자원관리위원회 홍보부서 책임자가 말했다. “간단한 일이 아니다. 국가 정책, 법률과 관련된 문제라서 지방 관리부서는 관련 법규를 엄격하게 준수해야 한다.”
 
먀오러루 조장은 도시건설과 토지이용 규획에 부합하는 집체토지에 국유토지와 동일한 권리와 보상을 지급해야 한다고 말했다. “이렇게 하면 토지 공급의 효율성을 향상하고 농민의 권익과 수익을 보호하며 농민 소득이 늘어 모두에게 도움이 될 것이다.”
 
ⓒ 財新週刊 2017년 17호
集體土地探路公租房
번역 유인영 위원

 

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