미 ‘관세법 제337조’ 침해 조사 등 압박 강화…
중국에 시장경제지위 부여도 난망

미국과 유럽이 잇따라 중국 정부를 상대로 통상 압박을 가하고 있다. 중국 철강산업이 논란의 핵심이다. 거액의 반덤핑관세부터 강력한 무역보호 조항인 미국 ‘관세법 제337조’ 침해 여부 조사, 규제 정책 강화까지 미국과 유럽의 옥죄기가 한층 세졌다. 세계무역기구 가입 15년이 된 중국은 2016년 말 미국과 유럽연합으로부터 시장경제지위를 받아야 한다. 그래야 반덤핑관세 부과 대상에서 벗어날 수 있지만 미국과 유럽연합은 시큰둥하다. 미국·유럽 수출이 크게 줄어든 중국산 철강제품은 두 시장에서 철저하게 외면당할 위험에 처했다.

천친 陳沁 <차이신주간> 기자

미국과 유럽은 2016년 12월 전까지 중국의 시장경제지위(교역 상대국의 경제활동이 정부가 아닌 시장원리에 따라 결정된다고 인정할 때 부여하는 지위를 뜻한다. 시장경제지위를 부여받으면 중국 내에서 유통되는 제품의 원가가 국제 기준 중 하나로 인정돼 반덤핑관세 부과 대상에서 벗어날 수 있다. -편집자) 부여 여부를 결정해야 한다. 이로 인해 철강 무역 마찰은 더 복잡해졌고 중국은 불리해졌다. 이 문제는 세계무역기구(WTO) 제소로 이어질 것이란 예측이 많다. 주목할 것은 미국이 최근 WTO 상소기구에서 중국에 유리한 판결을 내린 한국 위원의 연임을 반대했다는 사실이다.

“무역분쟁을 원만하게 해결하지 못하면 무역충돌로 발전할 수 있다. 지금은 모두가 수용할 수 있는 방법을 더욱 적극적으로 논의할 때다.” 미하엘 클라우스 주중 독일대사는 이렇게 말했다.

▲ 미국과 유럽이 중국 철강산업에 잇따라 통상 압박을 가하면서 중국 철강제품은 두 시장에서 외면당할 위험에 처했다. 중국 후베이성 우강 제련소에서 강판을 옮기는 노동자. REUTERS

먹구름이 몰려오는 지금 중국은 준비돼 있을까? 2016년 5월27일 일본에서 열린 주요 7개국(G7) 정상회의는 공동선언문을 통해 세계적인 과잉생산을 언급하며 특히 철강산업이 ‘긴박한 구조적 도전’을 가져왔다고 지적했다. 장클로드 융커 유럽연합(EU) 집행위원장은 중국 철강업계의 과잉생산 규모가 유럽연합 연간 철강 생산량의 두 배에 달하고 2008년 이후 수많은 일자리가 사라졌다고 말했다. “누군가 시장을 왜곡하려 한다면 유럽연합도 대비하지 않을 수 없다.” G7 정상회의가 열리기 전 세계 12개 철강연맹은 공개 서한을 통해 중국 철강의 공급과잉 문제를 논의하도록 요구했다.

2016년 5월26일 미국국제무역위원회(USITC)는 미국 최대 철강기업 US스틸의 요구에 따라 바오강(寶鋼)과 서우강그룹(首鋼集團), 우강(武鋼) 등 중국 철강기업과 미국 현지 지사 등 총 40개 기업을 대상으로 관세법 제337조 침해 여부를 조사하기로 결정했다. 이는 위원회가 중국 철강기업을 대상으로 처음 진행하는 조사다. 이에 적절하게 대응하지 못하면 중국 철강기업은 미국 시장에서 내쫓길 위험에 직면할 것이다.

관세법 제337조 침해 여부 조사란 국제무역위원회가 ‘1930년 관세법’ 제337조와 관련 수정안을 근거로 진행하는 것으로 일체의 불공정한 경쟁 행위 또는 미국으로 수출하는 상품의 불공정한 무역 행위를 금지한다. 위원회는 독립된 준사법연방기구로 무역과 관련해 광범한 조사 권한을 갖고 있다.

관세법 제337조 조사, 통상 마찰 격화 　

2016년 5월25일 미 상무부는 중국산 내(耐)부식 강판에 450%에 달하는 수입관세를 부과했다. 209.9%에 달하는 반덤핑 관세와 39.1~241.1%의 반보조금 관세도 포함됐다. 그 전까지 중국산 동일 제품에 부과하던 수입관세율은 256%였다. 앞서 5월17일 미 상무부는 중국에서 제조한 냉간 압연 평강의 수입관세를 5배가 넘는 522%로 인상했다. 냉간 압연 평강은 주로 자동차와 해운 컨테이너, 건축자재에 쓰인다. 또 5월13일 유럽연합 집행위원회는 원산지가 중국인 열간 압연 코일에 대한 반보조금 조사에 착수했다. 집행위원회는 2월13일에도 같은 상품에 대한 반덤핑 조사를 시작했다.

여러 유럽 지역에서 철강산업 노동자들의 시위와 파업도 이어졌다. 그중 2016년 4월11일 독일 서부 뒤스부르크에서 열린 시위 규모가 가장 컸는데, 약 1만7천 명의 노동자가 모여 중국의 철강제품 덤핑에 항의했다.

중국 자료에 따르면 유럽연합에서 수입한 철강제품 가운데 중국 제품의 비중은 14%, 미국의 철강제품 수입에서 차지하는 비중은 7%에 불과하다. 유럽과 미국이 중국산 철강제품에 고관세를 포함해 엄격한 규제를 취한 결과다. 중국산 철강제품은 왜 이런 역풍을 몰고 왔을까?

대니얼 피어슨 전 국제무역위원회 위원장은 “중국산 철강제품이 직접 미국시장에 들어오지 않았어도 미국 철강산업에 큰 영향을 가져왔다”고 말했다. “중국발 세계적인 과잉생산으로 철강제품 가격이 하락했다. 중국산 저가 제품 때문에 한국을 비롯한 다른 수출국도 어쩔 수 없이 가격을 내렸고 이들 국가의 철강제품이 미국 시장에 들어와 미국 철강기업은 이윤을 얻기 힘들어졌다.” 그는 철강 무역분쟁의 해결을 낙관하지 않았다. 무역분쟁이 해결되더라도 중국 철강산업의 구조적 불균형은 더욱 심각해질 것이라고 판단했다. “내가 이해하기론 중국 지방정부가 이 분야에서 큰 노력을 하지 않고 있다. 그들은 오로지 경제활동 증가와 일자리 보전에만 주목한다. 중국 철강산업은 결코 멈추지 않을 것이고 계속 생산설비를 확장할 가능성이 높다.”

중국 쪽 태도는 달랐다. 화춘잉 외교부 대변인은 “중-미 양국은 대화를 통해 호혜협력을 강화해야 한다”고 말했다. “중국은 미국이 법률에 따라 객관적이고 공평·공정하게 조사하고 무역보호 조처 발동은 자제하길 바란다.”

중국철강산업협회가 2016년 5월 발표한 최신 보고서에 따르면, 2015년 중국의 조강 생산량은 8억400만t으로 2014년 대비 2.33% 줄었다. 2015년 66개 주요 생산국의 조강 생산량은 총 16억t으로 전년보다 2.86% 줄었다. 같은 기간 중국은 1억1200만t의 강재를 수출해 1년 새 19.9% 늘었고, 강재 수입은 1278만t으로 11.4% 줄었다.

이 보고서는 최근 중국 철강재 수출이 증가한 것은 세계경제가 회복세를 보여 국제시장의 수요가 증가하고 중국산 강재의 경쟁력이 개선됐기 때문이라고 분석했다. 중국은 철강제품의 대량 수출을 독려하지 않았고 반대로 일부 철강제품의 수출관세를 올리고 수출환급세율을 내리는 등 일련의 조처를 통해 철강제품 수출을 억제했다고 밝혔다.

▲ US스틸은 2016년 5월 미국국제무역위원회에 바오강 등 중국 철강기업을 관세법 제337조 위반 혐의로 무더기 제소했다. 2016년 4월 힐러리 클린턴 미국 민주당 대선 후보가 피츠버그의 US스틸 공장을 찾아 노동자들과 이야기하고 있다. REUTERS

제프리 스콧 피터슨국제경영연구소 선임연구원은 “글로벌 금융위기 뒤 중국의 철강 생산량은 나머지 국가들의 생산량을 합한 것보다 더 많이 늘었다”고 지적했다. “중국은 앞으로 상당 기간 생산 규모를 조정해야 한다. 중국 정부는 산업구조를 조정해 생산량 감축을 시작했는데 문제는 진행 속도와 감축 폭이다. 특히 노동자에 대한 영향을 고려해야 한다.”

“중국 정부가 과잉생산 문제를 해결하려는 의지는 확인했지만 환상을 갖고 있진 않다. 이 문제를 해결하려면 오랜 시간이 걸릴 것이다.” 미하엘 클라우스 독일대사는 말했다.

국제무역법 전문가 라지 발라 미국 캔자스대학교 법학대학원 부원장은 무역분쟁을 정치적으로 해결할 가능성을 제시했다. 그는 “전세계 철강시장의 수급 불균형으로 중국과 미국, 유럽연합은 실업은 물론 사회불안의 도전에 직면할 것”이라고 말했다. “개별 사안으로는 이 문제를 해결할 수 없다. 1980년대 미국과 일본이 자동차와 반도체 문제를 해결했던 것처럼 고위급 정치적 협상을 통해 타결될 가능성은 있다.”

정치적 협상으로 무역분쟁 해결?

마침 고위급 정치 대화의 기회가 열려 있다. 2016년 6월6일부터 7일까지 제8차 중-미 전략경제대화가 베이징에서 열렸고, 6월 중순에는 앙겔라 메르켈 독일 총리가 중국을 방문해 제4차 중-독 정부 협상을 진행했다. 9월에는 중국 항저우에서 주요 20개국(G20) 정상회담이 열리는데 임기가 얼마 남지 않은 버락 오바마 미국 대통령도 참석할 것이다. 정치적 대화로 무역마찰을 해소할 수 있을지 모두가 주목하고 있다.

2016년 4월 미국 철강기업이 국제무역위원회에 중국 쪽이 경량 고강도 강재의 생산기술 정보를 탈취했고 중국 경쟁사가 가격을 조작했으며 대미 수출 제품의 원산지를 바꿨다는 이유로 제소했다. 그들은 중국의 주요 철강생산 기업과 무역회사의 거의 모든 수출활동을 중단할 것을 요구했다. 5월26일 위원회는 제소를 받아들여 40개 중국 철강생산 기업과 판매회사를 조사 대상에 포함시켰다. 바오강과 허베이강철(河北鋼鐵), 우강, 안강(鞍鋼), 장쑤사강(江蘇沙鋼) 등이 포함됐다.

윌리엄 페리 전 국제무역위 및 미 상무부 변호사는 “위원회 관계자들이 이렇게 규모가 큰 안건은 처음이라고 말했다”고 전했다. “중국 철강기업에 대한 관세법 제337조 조사는 전례를 찾아보기 힘들 만큼 중대한 사건이다. 향후 진전 상황을 지켜봐야 한다.” 미국 법률은 관세법 제337조 조사 대상을 불공정무역과 지적재산권 관련 불공정무역으로 규정했다.

윌리엄 페리 변호사는 여러 해 동안 관세법 제337조 조사에 참여해왔다. 그는 이런 조사는 두 가지 특징이 있다고 말했다. 첫째, 조사 기간이 짧아 12~15개월이면 종료된다. 둘째, 처벌이 엄격하다. 권리침해 사실이 인정되면 피고는 관련 제품을 최장 30년 동안 미국으로 들여올 수 없다.

그동안 국제무역위는 중국 기업을 대상으로 100건이 넘는 관세법 제337조 조사를 진행했다. 주로 지적재산권 분야였고 2016년 들어 4~5건을 발동했다. 대니얼 피어슨 전 위원장은 중국 철강업을 겨냥한 이번 조사는 대상이 매우 광범하다고 지적했다. 중국 기업에 가격 조작과 환적을 통한 관세 회피 혐의를 적용했다. 중국산 철강제품을 제3국에 수출했다가 제3국에서 미국 시장으로 들여오는 방법이다. 상업적 기밀을 탈취해 고강도 강재를 제조한 혐의도 있다.

▲ 장클로드 융커 유럽연합 집행위원장(왼쪽)이 2016년 6월 베이징에서 시진핑 중국 국가주석과 기념촬영을 하고 있다. 융커 위원장은 중국 철강업계의 과잉생산 여파로 수많은 일자리가 사라졌다고 지적했다. REUTERS

“상업적 기밀 탈취는 최근 있었던 관세법 제337조 조사 중 가장 많은 비중을 차지한다. 가격 조작과 환적을 통한 관세 회피도 선례가 없었던 것은 아니다. 일부 중국 기업은 이 안건을 반덤핑 조사쯤으로 생각할 수 있지만 실제 상황은 훨씬 심각하다.” 윌리엄 페리 변호사는 말했다.

라지 발라 부원장은 관세법 제337조 조사와 반덤핑 조사는 다른 개념이고 절차와 범위도 다르다고 지적했다. 우선 절차를 보면 반덤핑 조사는 미 상무부와 국제무역위가 담당한다. 상무부는 덤핑 범위에 대한 초심과 최종심 판결을 책임지고 무역위는 덤핑으로 인한 피해의 초심과 최종심 판결을 책임진다. 관세법 제337조 조사는 상무부가 아닌 무역위 소관이고 최종심 1심 판결이다.

관련 법률의 범위도 다르다. 관세법 제337조 조사의 핵심 문제는 상대방이 미국 시장에 수출했거나 수출을 시도한 과정에서 상표나 저작권 등 지적재산권 침해를 포함해 불공정한 무역행위가 있었는지 여부다. 반덤핑 조사는 상대방이 미국에서 판매한 제품 가격이 자국에서 판매하는 일반적인 가격보다 낮은지가 핵심이다. 만약 그렇다면 가격 차이 또는 덤핑 정도, 손해 발생 여부가 중요해진다.

관세법 제337조 조사는 조사 신청과 조사 개시 결정, 응소, 공청회 전 회의, 증거 수집, 공청회, 행정법원 1심 판결, 위원회 재심의와 최종판결, 대통령 심의로 진행된다. 한쪽 당사자가 위원회의 판결 결과에 불복할 경우 미국 연방순회상소법원(CAFC)에 상소할 수 있다. 대통령은 위원회 판결을 기각할 권리가 있다. 조사는 보통 12~15개월 사이에 끝나는데 복잡한 안건이면 18개월까지 연장할 수 있다.

“우려스러운 것은 중국 기업이 과거 반독점·반덤핑 사건처럼 출석도 하지 않고 응소하지 않는 상황이다. 이는 최악의 결정이다.” 윌리엄 페리 변호사는 단순한 정부 차원의 항의는 효과가 크지 않고 위원회의 판단이 가장 중요하다고 지적했다. 그는 중국 기업이 응소하지 않고 포기하면 미국 시장에서 쫓겨날 것이라고 했다.

관세법 제337조 조사 절차에 따르면, 피고가 응소하지 않을 경우 불출석 피고인으로 인정한다. 일단 위원회가 궐석재판을 진행하면 공공의 이익에 영향을 주지 않는다는 전제 아래 제품의 미국 진입을 금지하는 등 불출석 피고인을 처벌할 수 있다.

과거 관세법 제337조 조사에서 많은 기업이 공동으로 응소해 자원을 통합하고 정보를 공유했다. 관련 업무와 비용도 분담했다. 하지만 본 안건은 관련 중국 철강기업이 개별적으로 변호인을 선임해 대응해야 한다고 페리 변호사는 지적했다. 각 기업이 직면한 사항이 다르기 때문이다.

시장경제지위 부여 ‘동상이몽’

중국과 유럽연합, 미국은 중국의 시장경제지위 부여 문제도 해결해야 한다. 그런데 최근 불거진 무역마찰로 문제가 복잡해졌다. 중국의 세계무역기구(WTO) 가입 협정서 제15조에 따르면, 회원국이 중국 수출상품의 반덤핑 조사에서 ‘대체국’ 가격을 사용하도록 한 규정은 2016년 12월11일 종료된다. 논란의 핵심은 이 규정에 따라 2016년 12월11일이 지나면 중국이 자동적으로 시장경제지위를 얻게 되는 것을 의미하는지다.

윌리엄 페리 변호사는 중국의 시장경제지위 부여 여부는 미국 상무부가 결정할 것이라고 말했다. “지금 상황을 보면 미 상무부가 중국은 시장경제체제가 아니라고 판단하고 현행 조항을 바꾸지 않을 가능성이 99.9%다.”

페리 변호사는 중국 기업들이 거래하는 미국 수입업체와 협력해야 한다고 지적했다. 미국 수입업체들이 중국의 시장경제지위 부여를 요구하도록 만들어야 하는데 중국 기업은 손을 놓고 있다. 그는 이 문제가 “중국과 미국의 무역관계가 악화된 주요 원인”이라고 말했다.

페리 변호사는 미국 수입업체와 함께 의회를 찾아가 중국의 시장경제지위를 인정하면 미국 기업에 도움이 된다고 설명했다고 한다. 그는 의회 의원들이 “당신들 외에 이런 일로 찾아오는 사람이 없었다”고 말했다고 전했다. 페리 변호사는 현재 미 의회에서 중국의 시장경제지위에 대해 논의하거나 중국의 시장경제지위를 인정할 경우 미국 수입업체나 제조업체 모두에 이익이 된다고 주장하는 사람이 없다고 말했다. “의회에서 이런 주장이 제기되지 않았고 중국 정부나 기업을 지원하는 세력이 없어 중국은 결국 실패할 수밖에 없다.”

피어슨 전 국제무역위원회 위원장의 생각도 비슷했다. 그는 오바마 정부에 중국의 시장경제지위 부여를 결정할 고위급 인사가 없다고 말했다. 노조와 민주당 내부에서도 큰 저항에 부딪힐 것이 분명하다. 페리 변호사는 중국이 안건을 WTO로 가져갈 것으로 예상했다. 그는 “5~6년이 지난 뒤 WTO가 미국에 불리한 판결을 내리겠지만 지금은 아무것도 바뀌지 않을 것이다”라고 말했다.

▲ 세계무역기구 가입 15년이 된 중국은 2016년 말 미국과 유럽연합으로부터 시장경제지위를 받아야 반덤핑관세 부과 대상에서 벗어날 수 있지만 미국과 유럽연합은 시큰둥하다. 중국 상하이 바오강 본사. REUTERS

유럽 지역 상황도 낙관적이지 않다. 미하엘 클라우스 독일대사는 철강제품 반덤핑 문제로 유럽의회 분위기가 바뀌었다고 전했다. 그는 지금은 유럽의회 다수가 중국의 시장경제지위 부여에 반대하고 회원국의 태도 역시 소극적으로 바뀔 수 있어 타협 방안을 찾아야 한다고 말했다.

유럽의회 전체회의는 2016년 5월12일 결의안을 통과시키고 집행위원회가 중국의 시장경제지위 부여를 반대하는 제안을 통과시킬 것을 요구했다. 결의안에선 일부 유럽 기업과 노조들이 중국의 시장경제지위를 인정하면 더 많은 중국 상품이 유럽 시장에 진입해 현지 기업의 생존을 위협하고 일자리에 영향을 줄 것을 염려한다고 밝혔다.

장마르크 에로 프랑스 외무장관은 서면 인터뷰에서 “시장경제지위 부여와 관련된 논의는 반덤핑 관세의 계산 방법과 관련된 사안이고 유럽연합은 곧 이에 대한 결정을 내릴 것”이라고 말했다. “해당 결정이 회원국 경제에 가져올 영향을 파악해야 한다. 중국과 유럽연합이 이 문제에 대해 심도 깊은 대화를 나누길 바란다. 우리의 공동목표는 세계경제의 지속 가능한 회복이 돼야 하며 충격과 불균형, 과잉생산을 피해야 할 것이다.”

유럽연합 규정에 따르면 중국의 시장경제지위 부여 결정은 3단계를 거쳐야 한다. 먼저 집행위원회가 시장경제지위를 부여하거나 부여하지 않겠다는 제안을 해야 한다. 그 전에 집행위원회 내부에서 부여 여부를 결정해야 한다. 다음 단계에선 28개 회원국으로 구성된 유럽연합이사회에서 해당 제안의 표결을 진행한다. 제안이 채택되려면, 최소 16개 회원국이 동의하고 동의한 국가 인구가 유럽연합 전체 인구의 65%를 넘어야 하는 조건을 동시에 만족시켜야 한다. 세 번째 단계에선 유럽의회 표결에서 다수 득표로 통과돼야 한다.

28개 회원국 사이에서 의견이 엇갈리겠지만 독일의 태도가 가장 중요하게 작용할 것이다. 클라우스 독일대사는 메르켈 총리의 방중 기간에 중국 쪽이 시장경제지위 문제를 제기할 것으로 예상했다. 그는 독일이 이 문제에 대한 방침을 결정하지 않았다고 전했다. “확실히 상황이 복잡해졌다. 함께 해결 방안을 찾으려면 방법은 하나밖에 없다. 양쪽이 서로 양보하고 마주 보며 나아가는 것이다. 이를 위해 타협해야 한다. 가능성 있는 방안을 모두 논의해야 한다.”

메르켈 총리는 2015년 방중 기간에 이 문제에 대한 중국 쪽 관심을 이해하지만 유럽연합 집행위원회에서 먼저 제안을 제시해야 독일의 방침을 결정할 수 있다고 밝혔다. 클라우스 독일대사는 “물론 우리 목표는 양쪽이 모두 받아들일 방안을 찾는 것”이라고 말했다.

유럽에선 중국의 철강을 포함한 일부 산업의 과잉생산을 우려하고 있다. 과잉생산된 제품을 유럽 시장에 낮은 가격으로 ‘덤핑’할 가능성이 높기 때문이다. 클라우스 독일대사는 전문가들이 다양한 해결책을 논의했다고 전했다. 반덤핑 제품 관련 규정을 개정할 때 일부 상품은 현행 방안을 유지하고 일부 상품은 개정하는 방법도 있다. 그리고 유럽연합 집행위원회가 갖고 있는 반덤핑 대응 방안을 강화해야 한다는 주장도 제기됐다.

클라우스 독일대사는 중국의 시장경제지위 부여 문제는 세 가지 해결 방안이 있다고 말했다. 먼저 다른 조건을 추가하지 않고 중국의 시장경제지위를 인정하는 것인데 유럽에서 다수의 지지를 얻긴 힘들어 보인다. 둘째, 중국의 시장경제지위를 인정하지 않고 기존 방법을 유지하는 것이다. 이는 무역전쟁을 촉발할 가능성이 높은데 그 누구도 무역전쟁을 원하지 않는다. 셋째, 서로 같은 방향을 향해 나아가는 것(相向而行)이다. 그는 “마지막 방법이 유일한 합리적 해법”이라고 말했다.

ⓒ 財新週刊 2016년 22호
鋼鐵貿易戰慾來
번역 유인영 위원