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[Issue] 시험대 오른 올랑드의 ‘실업자 구하기’
프랑스의 실업 구제 정책 ‘올인’
[72호] 2016년 04월 01일 (금) 상드린 풀롱 economyinsight@hani.co.kr

프랑스 정부 치솟는 실업률 맞서 비상사태 선포…
경제성장률 낮아 실효는 미지수

2016년 1월18일 프랑수아 올랑드 프랑스 대통령은 “치솟는 실업률에 맞서 경제·사회적 비상사태를 선포한다”고 선언했다. 이와 함께 고용 창출을 위한 다방면의 실업 구제책을 발표했다. 그렇지만 대통령 자신도 인정했듯 경제성장률이 너무 낮아 실업의 지속적 감소를 기대할 수 없는 상황에서 이번 조치가 과연 소기의 목적을 달성할 수 있을까.

상드린 풀롱 Sandrine Foulon
<알테르나티브 에코노미크> 기자 

50만 명의 실업자 직업교육 아이디어는 좋지만 변수가 많다. 이번 실업 구제책의 핵심은 추가로 50만 명의 구직자에게 직업교육 프로그램을 제공한다는 내용이다. 프랑스 노동부 연구조사통계국(DARES)이 발표한 자료에 따르면, 2014년 9월부터 2015년 8월 사이 직업교육 프로그램에 등록한 실업자 수가 58만1200명이었다. 그런데 실업자 50만 명을 추가로 교육할 계획이라니, 1년 만에 직업교육을 받는 실업자 수를 거의 2배로 늘리겠다는 뜻이다. 그야말로 야심찬 목표다. 또한 직업교육센터에 자리가 비는 대로 구직자에게 해당 자리를 제안했던 기존 관행도 사라질 예정이다. 새로 도입될 직업교육 프로그램은 500∼600시간 동안 디지털 경제나 에너지 전환 분야의 새로운 직종은 물론 호텔업, 외식업, 관광업 등 성장세가 주춤한 부문까지 다양한 직업 관련 교육을 아우른다.

   
▲ 프랑수아 올랑드 프랑스 대통령이 2016년 1월18일 파리의 한 전력회사에서 실업 구제책을 발표하고 있다. 올랑드 대통령은 이날 “실업률을 낮추기 위해 비상사태를 선포한다”고 했다. REUTERS

프랑스는 지금도 다른 유럽연합(EU) 국가들과 비교했을 때 실업자 교육에 적게 투자한 것은 아니다. 실제 2013년 프랑스 정부가 실업자 직업교육에 지출한 예산은 실업자 1인당 2470유로(약 330만원)였다. 참고로 EU 평균은 920유로다. 그러나 현재 고용센터 등록 실업자의 8% 정도만 직업교육을 받는 사실만 봐도 알 수 있듯이 정부의 노력은 여전히 불충분하다.

정부는 새로운 직업교육 프로그램을 위해 10억유로(약 1조3200억원)를 투입할 것이라고 밝혔는데 10억유로만으로 충분할지가 관건이다. 이에 대해 파리 에스트 마른라발레대학의 미셸 아브에르베 교수는 “실업자 50만 명이 500시간의 직업교육을 받는 경우 시간당 평균 교육비용을 10유로만 가정해도 벌써 25억유로가 필요하다”며 정부가 책정한 예산이 충분하지 않을 것이라는 의견을 피력했다. 직업교육연맹(FFP)의 장 베마에레 의장도 신중한 의견을 보였다. “50만 명의 구직자가 직업교육을 받으려면 40억유로가 필요한데, 그중 대부분은 고용 당국이 부담하겠지만 일부는 경력안정기금(FPSPP)에서 충당될 것이다.” 사실 정부는 이번 조치를 발표하면서 경력안정기금이 담당하게 될 역할을 강조했다. 그러나 경력안정기금은 정부 재원이 아니라 기업의 직원교육기금에서 10∼13%를 공제하는 방법으로 마련된 것이다. 따라서 이번 조치에 필요한 재원의 일부를 충당하기 위해 교육기금 공제율을 인상하면, 직원교육기금은 정의상 취업자 교육 자금이기 때문에 취업자 직업교육에 필요한 돈이 줄어들게 된다. 취업자도 유망한 전문 능력을 획득하려면 교육이 필요함은 물론이다.

프랑스의 국공립·사립 직업교육기관에서 지금보다 2배 많은 인원을 수용할 여력이 되는지도 문제다. 프로그램 유치를 위한 경쟁입찰 과정에서 시간이 걸린다는 점은 차치하더라도 직업교육기관들은 당장 사용할 수 있는 시설이 없다. 물론 교육생이 늘어나면 현재 재정 상태가 좋지 않은 프랑스 최대 직업교육기관인 국립성인직업교육협회(AFPA)는 투자금을 회수할 수 있겠지만, 아브에르베 교수의 지적처럼 “사립 기관들이 앞으로도 정부의 실업자 직업교육 계획이 100만 명 수준으로 유지된다는 보장도 없이 장비·시설 확충과 강사 모집에 투자할지는 의문”이다.

어쨌든 정부는 실업 구제책의 핵심으로 직업교육 확대를 선택했다. 그렇다면 직업교육이 얼마나 고용 창출로 이어질까. 프랑스 고용센터가 2014년 우선 직업교육 대상이던 10만 명의 구직자를 대상으로 조사한 자료에 따르면, 교육받은 구직자의 57%가 프로그램 이수 뒤 6개월 내 취업에 성공했다. 그중 75%는 정규직, 계약직, 최소 6개월 이상의 임시직 등 지속적인 일자리에 고용됐다.

고용정책 전문가 크리스틴 에르엘은 “6개월은 직업교육 프로그램의 실효성을 판단하기에 너무 짧은 기간”이라며 “교육 프로그램의 역할은 고용 창출이 아니라 경기 회복시 재취업에 필요한 시간을 단축시키는 것”이라고 말했다. 그는 덧붙여 지적했다. “직업교육 프로그램은, 특히 수료시 자격증을 부여하는 프로그램이라면 중·장기적으로 효과가 있다. 하지만 프랑스에서 구직자들이 실제 자격증과 관련된 직업교육을 받게 하는 것은 언제나 어려운 일이었다.”
 
   
▲ 프랑스 정부의 실업 구제책의 핵심은 추가로 50만 명의 구직자에게 직업교육 프로그램을 제공한다는 것이다. 파리의 한 직업훈련학교 수업 모습. REUTERS

청년인턴 제도 공익근무의 함정
프랑수아 올랑드 대통령은 2017년까지 ‘청년인턴 50만 명’ 목표를 달성할 것이라고 재천명했다. 그러나 청년인턴 수는 지난 3년 동안 지속적으로 감소한 끝에 2015년 12월1일 조사에선 38만1천 명에 불과했다. 더구나 청년인턴 고용에 지급되는 재정보조금이 크게 늘었음을 고려하면 정부가 받아든 성적표가 더욱 초라하게 느껴진다.

따라서 올랑드 대통령은 이번에는 비재정적 문제 해결에 역점을 둔 청년인턴 육성 계획을 발표했다.

우선, 청년인턴들은 더 이상 9월이 아니라 연중 여러 시기를 선택해서 인턴계약을 시작할 수 있다. 청년인턴을 대상으로 새로운 교육 프로그램도 신설될 예정이다. 신설 교육 프로그램은 기업과 산업 부문이 책임 주체냐 교육부가 주관하느냐에 따라 두 유형으로 나뉘며, 총 500개의 프로그램이 개설돼 1천 명의 강사가 배치될 예정이다. 이번 청년인턴 육성책의 또 다른 새로운 점은 노동부와 각 산업 부문 에서 인정되는 각종 직업 관련 자격증을 인턴 제도를 통해 취득할 수 있게 되었다는 것이다. 현행 제도에서 인턴은 교육부가 수여하는 수료증만 받을 수 있다. 인턴 제도 전문가인 아브에르베 교수가 말했다. “이번 조치는 교육부의 인턴 제도 관할권을 약화시킬 수 있는 길을 열었다는 점에서 긍정적이다. 사실 교육부는 인턴 시스템을 학교 부적응 학생들을 위한 일종의 대피로 정도로 간주하기 때문에 이 제도의 중요성을 무시하는 경향이 있었다.”

청년인턴 제도와 관련해 정부가 발표한 또 다른 조치는 공익근무 확대다. 공익근무란 16~25살 청년이 6∼12개월 동안 공공기관에서 주당 최소 24시간, 월 573유로(약 75만원)를 받고 일하는 것이다. 정부의 발표대로라면 2018년부터 16~25살 인구의 절반, 즉 40만 명이 해마다 공익근무를 하게 될 것이다. 이는 현재의 7만 명에 비해 6배 가까이 늘어난 수치다.

이는 물론 청년들의 첫 번째 사회 경험을 보장해주지만 동시에 일자리 부족으로 대학 졸업 뒤에도 인턴직만 전전할 수밖에 없는 수많은 청년에게는 위험한 조치이기도 하다. 왜냐하면 공익근무 보수의 대부분을 국가가 담당하는 상황에서 공익근무가 임금고용을 대체하는 결과를 낳을 수밖에 없기 때문이다. 게다가 지금도 많은 청년들이 공익근무와 관련해 적당한 임무를 찾지 못하는데 장차 공익근무를 하는 청년 수가 훨씬 더 늘어나게 되면 과연 이들을 어떻게 수용하고 지원할 수 있을지도 문제다. 특히 정부보조금 감소로 재정 상태가 열악해진 단체들은 이들을 제대로 수용하기 더욱 어려울 것이다.
 
고용보조금의 한계 종업원 250명 미만의 모든 기업은 최저임금(SMIC)의 1.3배 이하의 임금을 받는 직원 1명을 고용할 때마다 2년 동안 연 2천유로(약 265만원)의 보조금을 지급받을 것이다. 올랑드 대통령은 보조금 지급 기간을 2년으로 제한한 이유에 대해 “고용과 경쟁력 제고를 위한 세액공제(CICE) 제도를 통해 기업의 비용 부담이 확실히 줄어드는 데 필요한 시간이 2년이기 때문”이라고 설명했다. 그렇다면 거의 10억유로에 이르는 고용보조금이 실제 고용주가 고용을 늘리는 유인으로 작용할까? 가능성은 매우 낮다. 고용주는 주문이 밀려 생산량을 늘릴 필요가 있을 때만 고용을 늘린다.

2015년 6월부터 종업원 10명 미만의 영세기업에 지원되는 4천유로(약 530만원)의 고용보조금이 고용 창출 효과가 있는지 판단하는 것은 아직 이르다. 그러나 적어도 현재까지는 고용센터 자료로 판단할 때 고용보조금 제도가 가시적 결과를 내놓지 못하고 있다. 니콜라 사르코지 전 대통령도 2009년 7억유로의 예산을 들여 종업원 10명 미만 기업을 위한 고용보조금을 도입했다. 경제학자 피에르 카윅과 스테판 카르실로는 당시 이 조치로 3만 개의 일자리가 창출됐다고 평가했다. 프랑스 경기변동관측센터(OFCE)의 경제학자 마티유 플랑은 “노동시장에 대한 미시경제학 연구가 중요하지만, 일반적으로 이 연구들은 고용보조금의 재원 마련을 위해 다른 곳에서 삭감해야 했던 금액을 고려하지 않는다”며 “그렇지만 고용보조금 제도의 효과는 거시적으로 평가해야 한다”고 주장했다. 다시 말해 “고용보조금으로 창출된 일자리가 ×개라면 그로 인해 파괴된 일자리 수가 얼마인지도” 분석해야 한다는 것이다.

게다가 고용보조금을 저임금 일자리에 집중해야 했을까? 마티유 플랑은 이렇게 설명한다. “여러 연구에 따르면 임금비용 부담 완화 조치가 최저임금에 가까운 저임금 고용에 집중될 경우 더 많은 효과를 창출하고 고용 증가를 촉진할 수 있다. 비록 ‘사중손실’(deadweight loss·개입으로 인한 효율성 저하를 뜻하는 용어로 여기서는 정부가 고용보조금을 지급할 때 보조금이 없었다 해도 어차피 직원을 채용할 계획이던 기업에까지 혜택이 돌아가기 때문에 예산이 쓸데없이 낭비될 수 있는 상황을 뜻한다 -편집자)이 발생한다고 해도, 어쨌든 고용주가 고용을 고려하고 있다면 2천유로가 경제위기의 최대 피해 기업인 영세기업·중소기업에 재투입되는 셈이므로 사중손실의 발생은 차악이다.”

마지막으로 이번 고용보조금 확대는 책임협약과 CICE 도입으로 최저임금과 최저임금의 3.5배(CICE는 2.5배) 사이의 임금을 받는 일자리에 대해 이미 연 300억유로가 넘는 임금비용이 감축된 상황에서 양 제도의 실효성 문제를 제기한다. 마티유 플랑은 “10억달러의 고용보조금 추가 도입은 CICE와 책임협약의 실패를 인정한 것이나 다름없다”고 지적했다.
 
   
▲ 프랑스 정부가 야심차게 실업 구제책을 내놓았지만 경제성장률이 낮아 효과를 거둘지는 미지수다. 2015년 4월 프랑스 공공부문 노조원들이 연금 삭감에 항의하며 시위를 하고 있다. REUTERS

노동법, 개혁인가 개악인가
올랑드 대통령은 이번 고용정책을 발표하면서 사 쪽이 정규직 규제 완화를 노리고 만들어낸 최신 용어인 ‘유연’ 계약이라는 표현을 사용하지 않았다. 그러나 올랑드 대통령은 고용·해고 규칙을 ‘간략하게’ 다듬어 규칙의 ‘예측 가능성’과 ‘가독성’을 높일 필요가 있다고 주장했다.

이는 우선 노동쟁의보상금의 상한선을 설정하는 것부터 시작된다. 노동쟁의보상금이란 사 쪽으로부터 불법 해고를 당한 노동자가 노동쟁의심판소에 고용주를 고발하고 승소할 경우 고용주에게서 받는 보상금을 말한다. ‘마크롱법’에서 노동쟁의보상금 상한선 제도가 도입됐지만 헌법재판소가 기업의 규모에 따라 달라지는 보상금 한도를 제한할 수 없다는 이유로 위헌판결을 내리면서 삭제됐다. 그런데 이 조항이 2016년 3월9일 의회에 제출된 ‘엘 콩리’ 법안에 재등장했다. 대신 이번에 도입될 노동쟁의보상금 상한선 제도는 노동자의 근속연수만을 기준으로 삼는다. 그렇다면 이 상한선은 상승하게 될까, 아니면 낮춰지게 될까. 전자라면 영세기업이 피해를 보고, 후자라면 대기업만 좋은 일일 것이다.

이 조치는 고용주에게 논란의 여지가 있으면서도 강력한 신호를 보내게 된다. 고용주는 불법 해고시 자신이 부담해야 할 총비용이 얼마가 될지 사전에 정확히 알 수 있기 때문에 더 쉽게 불법 해고를 자행할 수 있다. 그러나 이보다 더 중요한 것은 결국 노동쟁의보상금 상한선 제도가 고용에 아무런 영향을 미치지 못할 것이라는 사실이다. 이 제도는 정리해고와는 관련이 없고 제소 건수도 단체협약 파기가 급증하면서 뚜렷한 감소 추세를 보이고 있다.

진정한 변화는 오히려 노동법 개정과 관련해 바댕테르(Badinter) 위원회가 2016년 1월25일 노동부 장관에게 제출한 최종 보고서에 이은 후속 작업에 달려 있다. 위원회는 이 보고서에서 최저임금, 노동계약, 법정 노동시간 같은 몇몇 규칙을 일종의 불가침성을 누리는 권리로, 즉 ‘사회적 공공질서’에 속하는 규칙으로 정하고 어떤 예외도 두지 말 것을 제안하고 있다. 반면 이 규칙들을 제외한 나머지 모든 사항은 노사 양쪽이 기업별, 부문별 단체협상에서 자유롭게 결정할 수 있도록 노동법 체제를 단순화하자는 주장이다. 그런데 문제가 되는 것은 바로 이 ‘나머지 모든 것’이다. 안 그래도 노동자들이 역학관계에서 사 쪽에 밀리는 상황인데, 정부가 단체협상에 더 많은 힘을 실어주면 사 쪽이 공장 해외 이전과 작업장 폐쇄를 무기로 노조 쪽의 양보를 최대한 얻어내기 때문에 언제나 최저 수준의 합의로 귀결될 수밖에 없다.

특히 이번 노동법이 통과되면 각 기업은 노동시간, 휴식시간, 유급휴가 같은 기본적 노동계약 사항을 노사 합의를 통해 조정할 수 있게 된다. 지금도 경영진과 노조 양쪽은 초과노동수당의 가산율을 현행 기본급의 25%에서 10%로 내릴 수 있다. 그러나 현행 제도에서 이 가능성은 노동법과 부문별 단체협상이라는 이중 감시 장치의 제어를 받는다. 그런데 앞으로는 기업별 노사 합의가 합법적으로 ‘나머지 모든 것’을 결정할 수 있게 되는 것이다. 다시 말해 ‘35시간 노동법’이 완전히 유명무실해진다는 뜻이다.

더욱이 올랑드 대통령은 ‘고용 창출’이 관건일 경우 단체협약이 개별 노동계약에 우선할 수 있다고 명시했다. 기존 고용유지합의(AME)나 부서 이동, 전보 같은 내부 이동 합의가 이런 경우다. 따라서 임금 동결, 노동시간 연장 등 자신의 노동계약에 변동을 가져오는 노사 합의를 거부하는 노동자는 경제적 이유로 해고될 수 있다. 실제 법안에서는 ‘경제적’이라는 관형어가 다른 용어로 대체될까? 즉, 미리앙 엘 콩리 노동부 장관의 표현대로 이 노동자들은 ‘특별한 이유로’ 해고되는 것일까? 그리고 ‘고용 창출’이라는 표현이 아우르는 범위가 얼마나 될까? 어쨌든 이 표현이 현행 AME의 체결 조건인 기업의 ‘심각한 어려움’보다 훨씬 더 광범위하다는 것은 분명하다. 따라서 올랑드 대통령의 발언은 상당한 규모의 규제 완화를 향한 길을 연 것이나 다름없다. 마지막으로 노동법에 노조의 ‘거수식’ 일반의사 투표를 도입하자는 엘 콩리 노동부 장관의 제안은 역설처럼 들린다. 한 예로, 다수가 아닌 30%가 동의한 협약을 통과시키기 위해 협약 당사자들은 이 투표 결과를 다른 다수 노조에 강제할 수 있다. 이를 두고 엘 콩리 장관은 노사 협상에 더 큰 힘을 실어주는 것이라고 말하지만 사실은 노조의 정당성을 훼손하는 일이다.

ⓒ Alternatives Economiques 2016년 2월호(제354호)
Choôomage: le gouvernement joue son va-tout
번역 박수현 위원

비효율적 실업보험 규제 강화

프랑수아 올랑드 대통령은 “프랑스의 실업보험 보상 기간은 유럽에서 가장 길다”고 단언했다. 물론 실업보험 협상은 이론적으로 노사 양쪽의 독자적 결정 권한에 속한다. 게다가 몇 주 내로 실업보험 관련 내용이 결정될 것이다. 그러나 대통령의 선언은 분명한 메시지를 담고 있다. ‘너무 관대한’ 실업보험 규칙을 개정해야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 프랑스 회계감사원은 보험료 부담 기준, 보험료 결정과 인상 등 실업보험의 수입 측면과 의무 가입 기간, 최대 보상 기간, 계산 방식 등 지급 측면 모두를 재검토하도록 권고했다. 실업보험은 현재 심각한 적자 상태이고, 2016년 말쯤에는 실업보험의 부채가 260억유로(약 34조3천억원)에 이를 것으로 예상된다.

실업보험 재정 건전화를 위해 제기된 여러 가설 중에서, 특히 시간이 흐를수록 수당 지급을 점점 줄여가는 누감(degressive) 실업수당제도 재도입 여부가 주요 쟁점이 되고 있다. 경제학자 마티유 플랑은 “고용 창출이 취약한 시기에 이 제도는 실업자가 더 이상 수당을 받지 못하고 빈곤 상태로 떨어지는 결과를 낳을 것”이라고 예상했다. 또한 실업 전문가인 경제학자 브뤼노 코퀘는 “2001년 노사 양쪽은 실업수당 수급 기간을 단축하고 재취업 지원금을 도입하는 대신, 누감 실업수당제도를 폐지했다”며 “하지만 수급 기간 연장도 없이 누감 실업수당제도로 회귀하자고 한다면 이는 실업자에게 그들과 무관한 문제에 대해 세금을 매기는 것과 같다”고 주장했다.
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