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[Cover Story] 늙어가는 중국, 정년 늘려 되살린다
고령화 시대의 정년과 연금- ① 정년 연장 카드 꺼내든 중국
[62호] 2015년 06월 01일 (월) 스루이 외 economyinsight@hani.co.kr
   
 

전세계가 인구 고령화에 신음하고 있다. 공적연금 적자가 빛의 속도로 불어나면서 나라마다 국가 재정이 흔들리는 상황이다. 아무리 보험료를 올려도 급증하는 연금으로 노인 인구를 감당하기엔 역부족이다. 각국 정부는 연금 대재앙을 막을 대책 마련에 고심 중이다. 가장 유력한 대안으로 거론되는 것은 정년 연장이다. 적립금은 늘고 지급액은 줄어 연금 재정이 크게 개선되기 때문이다. 한국은 2016년부터 정년을 60살로 늘리기로 했다. 그러나 미국·프랑스·일본 등 주요 선진국에서는 이미 정년이 62~67살에 이른다. 중국조차 현재 60살(남자 기준)인 정년을 65살로 늘리는 방안을 놓고 진지한 검토에 들어갔다. _편집자

   
▲ 인구 고령화로 정년 연장과 연금 수급 시기 조정에 관한 안건이 중국 정부의 핵심 의제로 부상했다. 2015년 4월 중국 후베이성 화중과학기술대학에서 공무원 채용 시험에 응시한 수험생들이 입실을 기다리고 있다. AP 뉴시스

인구구조 변화로 2012년부터 생산가능인구 감소세 전환… 연금재정 불균형도 심각

인구 고령화로 중국도 정년 연장과 연금 수급 시기에 관한 안건이 정부 정책의 핵심 의제로 부상했다. 중국 정부의 정년 연장 방침은 확고하다. 인구구조 변화에 따라 생산가능인구가 감소세로 전환하면서 노인 부양 비율이 급격히 높아지고 있기 때문이다. 정년 연장은 가장 확실한 연금 재정 확충 방안이기도 하다. 적립액은 늘고 지급액은 줄어드는 까닭이다. 중국 정부는 남자 60살, 여자 55살인 정년을 2045년까지 65살로 늘리는 방안을 검토 중이다.


스루이 石睿 쉬허첸 徐和謙 장보링 張伯玲 <차이신주간> 기자

   
▲ 리커창 중국 국무원 총리가 2015년 3월 베이징 인민대회당에서 열린 12차 전국인민대회에서 정부 업무보고를 하고 있다. 중국 정부는 남자 60살, 여자 55살인 정년을 2045년까지 65살로 늘리는 방안을 검토하고 있다. 신화 뉴시스

본인의 정년이 언제인지 알고 있을까? 중국인 남성 노동자라면 60살까지 정년이 보장된다. 여성 노동자는 직급에 따라 최대 55살까지 일할 수 있다. 농민은 남녀를 불문하고 60살부터 농민양로보험의 연금을 수령할 수 있다. 성(省)정부와 중앙정부 고위 간부의 정년은 보통 65살을 넘지 않는 수준이다. 일반직의 경우 60살이지만 업무에 따라 조정이 가능하다. 1982년 제정된 ‘중국공산당 중앙 노령간부퇴직제도에 관한 결정’을 따르고 있으나 중앙정부 고위 간부의 정년에 관한 명확한 기준은 없다.

그러나 앞으로 5년 뒤면 일반 직장인의 정년이 늦춰질 것이다. 한때 기준이 명확했던 정년제도에 최근 변수가 늘어났다. 인웨이민 인적자원사회보장부 부장은 ‘양회’(전국인민정치협상회의·전국인민대표대회) 기간에 열린 기자회견에서 “2015년 안에 정년 연장에 관한 정책 방안을 수립하고 2016년에 중앙정부의 동의를 얻은 뒤 사회적 의견을 수렴할 계획”이라며 “2017년 공식적으로 완성된 정책을 발표한 다음 적어도 5년 뒤부터 새로운 정년 정책이 실시되기를 희망한다”고 밝혔다.

인웨이민 부장은 “짧은 보폭으로 점진적으로 완성하겠다”며 “새로운 정책의 골격은 정년을 해마다 몇개월씩 연장하는 것”이라고 말했다. 그동안 중국 정부는 정년 정책과 관련해 신중한 태도를 보여왔다. 관련 내용을 밝히지 않았고 정부 책임자의 말 한마디가 여론의 강한 반응을 불러왔다. 그러던 정년 정책이 드디어 바뀌려 한다. 인웨이민 부장의 발언을 계기로 정년퇴직과 연금제도 통합에 관한 기본 계획의 커다란 퍼즐 조각 하나가 옮겨진 것이다.

사실 그동안 중국의 사회보장제도는 인구 고령화, 경제성장률 둔화, 양로보험(한국의 국민연금에 해당 -편집자) 수급 불균형 등 다양한 문제가 중첩된 상황이었다. 2013년 말부터 사회보장제도가 양회의 안건에 포함됐고 특히 정년 연장이 핵심 의제로 떠올랐다. 그렇다면 반드시 정년을 연장해야 하는 시기가 온 것일까. 사회보장제도 개혁과 산아제한 완화 등 다른 정책과 어떻게 연계해야 할까. 정년 연장 뒤 다양한 업종과 계층의 사람들은 각자 어떤 인생을 살아갈 것인가.

정년 연장은 한때 요원한 일이었다. ‘조기퇴직’이나 ‘명예퇴직’이 큰 흐름이었다. 정년이 일정하지 않은 오늘날 정책 결정자들의 발언을 살펴보면 고령화로 인한 부담과 생산가능인구(15~64살 인구 -편집자)가 부양하는 노인 비율이 급상승하면서 정년 연장을 추진하게 된 것으로 보인다.

중국인 정년 남자 60살, 여자 55살

1990년대 중반 국유기업 개혁을 추진하면서 지방정부는 조기퇴직을 독려해 불필요한 인원을 줄이고 비용을 절감했다. 그 결과 45~49살에 퇴직한 국유기업 직원들이 사회로 쏟아져나왔다. 가오페이용 중국사회과학원 재정무역경제연구소 소장과 왕더화 사회과학원 재정경제전략연구원 재정회계연구실 주임의 조사 결과, 일부 도시는 조기퇴직자 비율이 30%였다.

1990년대 초부터 사회보장 성격의 양로보험 체계를 구축했고 노동자는 직종과 소속기관의 특성에 따라 4가지 양로보험 중 하나에 가입했다. 농촌사회양로보험, 도시주민기본양로보험, 도농기업의 기본양로보험, 국가기관 및 사업체 양로보험이 여기에 해당한다.

2014년 2월 국무원은 농촌사회양로보험과 도시주민기본양로보험을 통합해 도농주민기본양로보험을 마련했다. 통합 뒤 가입자 규모는 8억3천만명으로 늘었다. 2015년 1월 국무원은 ‘정부사업기관 직원 양로보험제도 개혁에 관한 결정’을 발표하고 정부사업기관 소속 직원과 도시기업 노동자의 양로보험 통합 작업에 착수했다.

4개로 나뉘었던 양로보험을 2개로 통합하려는 방향은 명확하다. 중국 인적자원사회보장부 자료에 따르면, 현재 직장양로보험의 노인 부양 비율은 3.04 대 1이다. 즉, 직장인 3명이 납부한 보험료로 퇴직자 1명의 연금수급액을 충당한다. 2020년이면 이 비율이 2.94 대 1로 떨어지고 2050년에는 1.3 대 1까지 내려간다. 이에 따라 정년을 연장하자는 논의가 수면 위로 떠올랐다.

2001년 노동사회보장부 소속 연구기관에서 ‘중국 양로보험기금 추산과 관리’라는 보고서를 발표했다. 이 보고서에 따르면, 노동자의 정년을 해마다 1년씩 연장할 경우 양로보험기금 적립액이 40억위안(약 7100억원) 증가하고 160억위안(약 2조8천억원)의 연금 지급액을 절감해 모두 200억위안(3조5천억원)의 기금 부족분을 충당할 수 있다. 일부 학자는 정년을 5년 연장하면 기금 부족분이 22.69% 줄어든다는 연구 결과를 발표했다.

정부는 오랜 기간 정년 연장 카드를 들고 나올 시점을 신중하게 고민했다. 2005년 말 국무원이 ‘기업체 직원 기본양로보험제도에 관한 결정’을 발표하자 당시 노동사회보장부 관련 책임자가 나서 “이 문건은 정년을 조정하려는 것이 아니고 지금 해야 할 임무는 조기퇴직을 통제하는 것”이라고 밝혔다.

2050년이면 노인 부양 비율 1.3 대 1

2010년 9월 중국 정부는 처음으로 인적자원 문제를 중점 논의한 ‘중국의 인적자원 현황 백서’를 발표했다. 발표회 자리에서 당시 인적자원사회보장부 부부장이었던 왕샤오추는 “정부는 현재 정년에 관한 문제를 연구하고 있다. 이 문제는 중국의 인구구조 변화와 취업 상황을 종합적으로 고려해 연구해야 할 것”이라고 밝혔다. 이러한 정부의 태도는 조만간 정년을 연장하는 정책이 나올 수 있다는 추측을 낳았다.

인터넷에서는 반대 여론이 팽배했다. 네티즌 20만명이 참여한 ‘정년 연장을 지지하는가’라는 여론조사에서 92%가 반대표를 던졌다. 그로부터 일주일도 지나지 않아 인적자원사회보장부가 “일부 부서에서 연구하는 주제일 뿐이고 현행 정년 규정이 곧 바뀐다는 뜻이 아니다”라고 해명한 뒤에야 여론이 잠잠해졌다.

그러나 2010년 9월 상하이시가 처음으로 ‘탄력적 정년 연장’ 방안을 발표했다. 상하이 인적자원사회보장부는 ‘기업 노동자의 기본양로보험금 탄력적 수급 시범 시행에 관한 의견’에서 남성은 65살, 여성은 60살 미만인 전문기술직과 기업에서 업무적으로 필요하고 건강하며 정상적인 업무를 수행할 수 있는 조건에 부합하는 직원이라면 본인이 신청하고 기업과 합의했을 경우 ‘기본양로보험금 수급 연장’ 수속을 신청할 수 있다고 설명했다.

   
▲ 정장을 차려입은 중국 직장인들이 대형 보험사 핑안보험 본사 앞에 서 있다. 최근 중국의 공적연금이 제기능을 못하면서 사적연금에 대한 관심이 높아지고 있다. REUTERS

상하이시가 처음 모험을 감행한 이유를 가늠하기란 어렵지 않다. 2009년 말 상하이의 60살 이상 노인 인구 비중은 22.5%로 전국 평균 12.5%를 크게 앞섰다. 평균 기대수명은 81.73살로 전국 평균보다 9살 많았다. 1979년 전국 평균보다 20년 먼저 고령화 사회에 진입한 상하이시는 2009년부터 양로보험기금에 해마다 수백억위안의 정부 보조금을 투입했다. 전국 양로보험의 노인 부양 비율이 약 3 대 1인 상황에서 상하이는 1.7 대 1로 이미 심각한 수준에 와 있었다. 2020년이면 상하이의 양로보험 부족 금액이 830억위안(약 14조5천억원)으로 상하이시 한해 재정수입의 10%에 달할 것이란 연구 결과도 나왔다.

2012년부터 줄기 시작한 생산가능인구

그러나 사회의 반응은 조용했다. 2010년부터 2012년까지 300만명이 넘는 정년퇴직자 가운데 ‘탄력적 정년 연장’을 신청한 퇴직자는 몇천명에 불과했다. 애초 탄력적 정년 연장 방안 적용 대상을 기업에서 정부사업기관으로 확대할 계획이었지만 아무런 진전이 없는 상태다. 직급이 낮고 급여가 상대적으로 적은 일반 노동자에게 근로 환경이 열악하고 업무 강도가 과중한 상황에서 ‘1년 동안 일을 더 하며 양로보험금을 받지 말라’는 조건이 정년 연장의 충분한 동기를 제공하지 못했기 때문이다.

상하이시가 추진한 탄력적 정년 연장에 대한 사회적 반응은 냉담했지만 정부의 정년 연장 방향은 변하지 않았다. 중앙정부가 추진하는 사회보장제도와 관련된 기본계획에서 정년 연장은 갈수록 중요한 비중을 차지했다.

2012년 5월 국무원 상무위원회에서 통과된 ‘사회보장 12차 5개년 계획 요강’엔 ‘양로보험금 수령 연령의 탄력적 연장’이 포함됐다. 2012년 6월 인적자원사회보장부는 “경제사회가 발전하고 평균수명이 늘어남에 따라 정년을 연장하는 것은 필연적인 방향이며 적절한 시기에 ‘기본양로보험금 수령 연령의 탄력적 연장’ 정책을 제안할 것”이라고 밝혔다.

2013년 중국공산당 18기 중앙위원회 3차 전체회의에서 ‘전면적 개혁 심화를 위한 중대 문제에 관한 결정’이 발표되면서 정년연장에 관한 논의가 본격화됐다. 2013년 12월 후샤오이 인적자원사회보장부 부부장은 “양로보험기금 부족이 중요한 것은 사실이지만 정년 연장 정책을 연구하는 취지는 양로보험기금 부족 때문이 아니라 인구구조, 취업, 산업구조, 인적자원 배분에 중대한 변화가 발생한 상황에서 내린 판단”이라고 밝혔다.

2012년 중국에서는 생산가능인구가 처음으로 하락해 2011년보다 345만명 줄었다. 후샤오이 부부장은 “이는 중국의 노동력 규모가 점차 감소할 것이란 중요한 신호기 때문에 반드시 단계적인 방법으로 정년 연장에 대한 논의를 해야 한다”고 말했다. 그는 “전문성이 강한 직종의 경우 50~60대 노동자가 풍부한 경험과 숙련된 기술을 보유한 만큼 이들이 조기에 퇴직할 경우 인적자원의 큰 낭비”라고 말했다.

2014년 1월 리중 인적자원사회보장부 대변인은 강도를 높여 정년 연장 개혁을 언급했다. 이때부터 정부는 ‘정년 연장은 중국의 경제사회 구조가 일정 단계에 도달했기 때문에 발생한 필연적 결과’라고 설명하기 시작했다. 2014년 12월 마카이 국무원 부총리는 전국인민대표대회 상무위원회의 사회보장체계를 점검하는 자리에서 “일부 성은 심각한 연금재정 불균형으로 양로보험기금 수입 증가율이 지급 증가율을 따라가지 못해 기금의 지속가능성에 먹구름이 드리워졌다”고 말했다.

2012년의 경우 전국 도농기업의 기본양로보험의 기금 수입은 전년 대비 18.6% 늘었지만 지급은 21.9% 늘었다. 2013년에는 기금 수입이 13.4% 늘었지만 지출은 18.7% 증가했다. 고령화가 가속화되면서 기금 수입과 지급의 격차가 확대되고 있는 것이다. 마카이 부총리는 사회보장기금의 향후 부족분에 대한 각 연구기관의 추산 결과를 근거로 “체제를 개혁하고 시스템을 바꾸고 정책을 조정하지 않는다면 부족분은 필연적으로 발생하고 매우 큰 규모가 될 것”이라고 경고했다.

마카이 부총리는 양로보험기금 부족과 기금 수입 증대 방안, 그리고 정년 연장 등 중요한 문제에 대비해 사전에 대책을 마련해야 한다고 지적했다. 그는 “대책 마련이 늦어질 경우 더 큰 대가를 치러야 할 것”이라며 “이 문제는 재정부와 인적자원사회보장부 단독으로 해결할 수 없고 전 국민의 합의와 지지가 필요하다”고 강조했다.

2045년까지 정년 65살 연장 검토

정부가 정년 연장 정책을 고민하는 사이 연구기관과 학자들도 여러 제안을 내놓았다. 각 제안은 정년 연장 방식과 탄력적 시스템의 도입 여부 등 핵심 변수를 담고 있다. 정년 연장 방식에 대해 학계에서는 두가지 방안을 제시했다. 양로보험금 수령 개시 연령을 늦추는 방안과 정년을 연장하는 방안이다. 전자는 양로보험금 수령 개시 연령을 늦추되 정부가 정년을 규정하지 않아 노동자 스스로 언제까지 일할 것인지 결정하게 된다. 후자는 노동자가 새로운 정년까지 계속 근무한 뒤 퇴직과 동시에 양로보험금을 받는다. 개인이 노동시장을 떠나는 나이와 연금을 받는 나이가 일치하느냐 불일치하느냐의 차이다. 현재 정부는 정년을 늦추는 후자에 무게를 두는 것으로 알려졌다.

정빙원 중국사회과학원 세계사회보장연구센터 주임은 “정년 연장에는 두가지 방법이 있다. 하나는 탄력적으로 유연하게 양로보험금 수령 연령을 늦추는 것이고, 또 하나는 점진적으로 정년을 연장하는 것이다”라고 말했다. 차이가 있다면 전자는 개인이 선택할 수 있지만 후자는 그렇지 않다는 것이다.

두가지 방식이 양로보험금에 불러오는 영향은 사뭇 다르다. 양로보험금 수령 연령을 늦추는 것은 현행 제도에 비해 연금 수급 기간을 단축시켜 기금 지출을 줄여준다. 이 방식은 개인에게 선택권을 준다. 연금을 받기 전까지 계속 일할 수도 있고 일하지 않을 수도 있다. 일을 계속한다면 각자의 상황에 따라 근무 연한을 선택한다. 연금 수급 연령까지 계속 일하면 정년을 연장한 것과 같아서 연금 수급 기간이 줄어들 뿐만 아니라 기금의 부담을 줄여준다. 또한 연금보험료 납입금을 늘려 기금 규모가 확대된다.

중국사회과학원도 정년 연장 방식을 제안했다. 2014년 12월 국무원의 위탁으로 7개 기관이 독립적으로 양로보험 기본계획을 연구했는데 중국사회과학원도 그중 하나였다. 사회과학원 연구진은 “양로보험금의 지속성을 유지하려면 정년 연장 조치를 시행해야 한다”는 결론을 내렸고, ‘통합과 전진’ ‘점진적 시행’ ‘탄력적 시스템’ 등 3가지 사항을 제안했다.

구체적인 내용을 보면, 여성 노동자의 정년을 3년마다 1살 연장하고 남성 노동자는 6년마다 1살씩 늘리는 방안을 담았다. 이를 통해 2045년까지 남성과 여성의 정년 차이를 없애고 지역가입자와 직장가입자의 정년을 65살로 통일하는 것이 목표다.

양옌수이 칭화대학 취업사회보장연구센터 주임은 양로보험금 수령 연령을 늦추는 방식에 찬성했다. 2013년 양옌수이 주임이 주도적으로 참여한 연금개혁 체제 연구 방안이 공개됐다. 앞으로 15년 동안 중국 남녀 노동자의 양로보험금 수령 연령을 각각 5살, 15살씩 늦춰 65살로 통일하는 방안이다. 양옌수이 주임은 “양로보험금 수령 개시 연령을 늦추는 방안은 노동자에게 선택권을 부여하기 때문에 획일적으로 기준을 정하는 것보다 바람직하다”며 “게다가 최대한 근무 기간을 늘리도록 장려하는 효과도 가져올 수 있다”고 말했다.

양옌수이 주임은 정부나 다른 기관이 말하는 정년 연장은 사실상 연금을 받는 연령을 말한다고 지적했다. 그는 또한 연금 수령 개시 연령과 정년을 혼동하지 말아야 한다고 했다. 획일적으로 정년을 규정하는 것은 의미가 없기 때문이다. “노동자에게 심각한 문제가 있는데 정년이 되지 않았다고 계속 일하도록 강요할 수는 없다. 반대로 노동자가 능력이 있으면 정년이 되어도 다시 노동시장에 진입할 수 있다. 따라서 연금 수령 개시 연령이 되기 전에 직장을 그만두고 연금을 받기 전까지 상업보험이나 다른 방법으로 생활을 유지할 수 있어야 하고, 연금 수령 개시 연령이 지나도 자발적으로 일한다면 연금보험료를 더 많이 납부하고 이후에 더 많이 받을 수 있어야 한다.”

ⓒ 財新週刊 2015년 12호 何時退休
번역 유인영 위원

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