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곳간 빈 독일 지자체 ‘자활의 꿈’
[Focus]지방정부 재정난
[4호] 2010년 08월 01일 (일) 페트라 핀츨러 economyinsight@hani.co.kr

페트라 핀츨러 Petra Pinzler <디 차이트> 기자

지방자치단체장들이 비용 절감의 압박 속에서도 지역사회를 발전시킬 묘안을 짜내고 있다. 하지만 이미 여러 지자체들의 살림은 거덜 났다.
“돈 말입니까? 많이 모자라죠. 앞으로는 더 모자라겠지요.” 아른스베르크 시의 한스요제프 포글 시장이 말했다. 그는 인터뷰를 마칠 때쯤에야 처음 ‘돈’ 이야기를 꺼냈다. 재정난 이야기를 하면서도 미소를 잃지 않던 시장이 귀띔했다. “그래도 중요한 일은 다 해냅니다. 경제위기 때 시민의 사회참여가 더 활발해졌거든요. 그것이 우리 자산이지요.”
독일 전역의 지방재정에 ‘빨간불’이 켜진 마당에 포글 시장은 꿈을 꾸고 있는 것일까? 최근 독일 자치시 연합회(Stadtetage)의 회장이자 프랑크푸르트 시장인 페트라 로트는 ‘지자체 파산’에 대해 경고했다. 몇몇 지방자치단체는 재정 부족으로 ‘업무 불능’ 상태다. 독일 자치시-지자체연합회(Deutsche Stadte-und Gemeindebund)의 회장인 게르트 란즈베르크는 몇 달 전부터 많은 지방자치단체의 ‘암담한’ 상태에 대해 거세게 비판해왔다. 최근 루르 지방의 19개 지자체는 ‘에세너 시그날’(Essener Signal)이라는 연합을 만들어 ‘벼랑 끝 상황’에서 탈출하려 애쓰고 있다.
독일 전체 지방자치단체장들은 얼마나 더 재정난이 심각해질지 알고 있다. 그래서 공공 수영장을 폐쇄하고, 시립 극장의 문을 닫고, 거리 가로등을 끄는 조치를 취했다. 그럼에도 경제위기에 닥치는 세 가지 현상(감원, 각 분야의 경비 절감, 실업자 수당 지급 등으로 인해 늘어난 세출)이 여전히 그들을 위협하고 있다.
   
▲ 독일 지자체상을 받은 아른스베르크 시의 한스요제프 포글 시장(왼쪽)이 앙겔라 메르켈 총리(가운데)와 밝은 표정으로 이야기를 나누고 있다.

시민의 잠재력으로 사회운동
나아질 기미가 조금도 보이지 않는다. 오히려 그 반대다. 7월8일 베를린의 지자체 재정개혁위원회가 법인세 인상, 과세대상 확대, 지자체 과세권 강화 등 지방재정 안정화를 위한 방안을 발표하기에 이르렀다. 오랫동안 새로운 자금이 유입되지 않은 것이다. 연방 통계청은 지자체의 채무 총계를 사상 최고인 1조7천억유로로 산출했다. 그런데도 페테 람자워 교통부 장관은 시 건설을 위한 국가 보조금을 반으로 줄일 계획이라고 발표했다. 지자체는 올해에만 벌어들인 것보다 150억유로를 더 지출해야 할 것이다. 이는 사상 최대의 적자로, 지자체의 곳간이 이렇게 텅 빈 적은 없었다.
놀랄 일이 아니다. 세수가 큰 폭으로 감소했다. 연방정부와 주정부가 지자체에 새로운 비용을 부담시킨 결과 지자체가 자유롭게 사용할 수 있는 예산이 축소됐다. 지자체장들은 자신의 정치적 요람이 위험에 처하는 것을 보고 있다. 얼마 전 독일 자치시-지자체연합회가 ‘정치라면 골치 아프다고 생각하는 경향’에 대해 경고하고, 함께 ‘민주주의를 구해내자’고 요구했다. 만일 더 많은 지자체가 파산과 유사한 상태에 직면한다면, 그래서 더 이상 예산을 집행할 수 없다면, 주정부는 뭣 때문에 지자체를 필요로 하겠는가?
한스요제프 포글 시장은 꿈꾸고 있지 않다. 그는 모든 사정을 너무도 잘 알고 있다. 이미 1990년대 초부터 자우어란트 지자체에서 일한 그는 시 행정 담당관으로 시작해서 시장이 됐다. 지지율도 매우 높다. 기독교민주당(CDU) 소속인 그는 시의 사업에 정통하며, 시 재정이 이전보다 어렵다는 것도 안다. 그도 대부분의 지자체 정치인들과 같은 운명에 처했다. 그는 비상 재정 상태로 시정을 꾸려나가야 한다. 독자적으로 세출을 집행할 수 없다는 뜻이다. 독일 서부 노르트라인베스트팔렌에서만 100개가 넘는 지자체가 같은 처지에 놓였다.
포글 시장은 이런 상황에 대해 분노를 표출했다. 지자체의 재무를 개선하고 자금이 규칙적으로 유입되기를 원했다. 베를린 중앙정부가 모르쇠로 일관하는 것에 대해 그는 강하게 비난했다. 하지만 새로운 가능성과 아이디어와 프로젝트에 대해서는 열정이 넘쳤다. 그는 참여적인 시민들이 구성한 강한 사회를 고안해낸 두 사람-사회학자 마인하르트 미겔과 CDU 정치가 쿠르트 비덴코프1)- 을 인용했다. 여전히 엘리트들은 “시민이 함께함으로써 형성되는 힘”을 무시하고 있다고 생각했다. 그는 지역사회에서 잠재력을 발굴하고 동원해 한 도시 안에서 사회적 운동을 일으킬 수 있다고 말했다.
현실적으로 두 가지 상반되는 경향이 있다. 첫째는 많은 지자체의 재정이 파멸 상황을 맞고 전통적으로 정치가 힘을 발휘하던 영역이 줄어드는 것이다. 자유로이 사용할 수 있는 재정이 적다면, 할 수 있는 일도 줄어들기 때문이다. 둘째는 지역 정치인들이 재정과 관련해 창조성을 발휘하는 것이다. 갑자기 지자체들에서 국가와 국민의 새로운 관계 형성과 공동체 의식, 그리고 사회참여에 대해 논의하기 시작했다. 주민참여예산제도(Burgerhaushalt)2)와 참여를 활성화하는 법도 관심사가 되었다. 이를 통해 비용 절감과 더 흥미로운 정책이 도입되고 지자체 재정은 풍족해질 수 있을 것이다.
이러한 사회운동 중에는 눈길만 끌고 효력이 별로 없는 것도 있었다. 예를 들면 튀링겐의 니더침머 지역은 낡은 도로에 난 구멍들을 팔았다.3) 또한 사회자원 판매와 공익사업 배당은 지역 일에 자발적으로 참여하도록 유도하는 데 효과가 별로 없는 것으로 판명났다.
140여 개 지자체에서 주민참여예산제도가 실시되고 있다. 시민은 재정이 어떻게 소비되고 저축될지 제안할 수 있다. 최근 포츠담에서는 시민이 결정하는 재정에 대한 사전 심사가 끝났다. 가장 뛰어난 아이디어 80개가 선택되고 그중 몇몇은 시 재정에서 자금을 조달받게 된다. 프라이부르크 시는 어떤 분야에서 어떻게 하면 비용 절감을 가장 잘할 수 있을지 시민에게 조언을 구하고 있다. 지급불능 상태에 빠진 루르 지방의 주도(主都) 에센 시의 슬로건은 ‘부채로부터의 탈출’이다. 지난해 에센 시 의회 의원들은 종합운동장에 어마어마한 예산을 쏟아부으려 했으나 이제는 심사숙고하고 있다. 에센 시는 어떻게 하면 재정이 건전해질 수 있을까에 대해 시민의 의견을 모으고 있다. 납세자 연합은 이런 일들을 적극적으로 지지하고 있다.
 
극장 신축 저지한 쾰른 시민

시민참여 의식이 항상 시 당국자들의 환영을 받는 것은 아니다. 예산 절약에 적극 나선 쾰른 시민들은 최근 오펜바흐 플라츠에 위치한 낡은 시립 극장을 철거하려는 시의 계획을 저지했다. 기념물로 보호받고 있는 이 극장을 철거하고 새 극장을 신축하려는 계획에는 많은 재정이 투입돼야 했다. 이와 함께 오페라단·미술관·극장은 올해 1300만유로의 예산을 감축해야 했다. 현재 낡은 극장은 개축되고 있다. ‘buergerhaushalt.org’ 4)의 창립자 올리버 매르커는 “사람들이 더 많은 참여를 위해 노력해왔습니다. 이런 참여는 이제 쉽게 사그라들지 않을 겁니다”라고 말했다.
아른스베르크의 포글 시장은 더 발전된 형태의 참여를 제시했다. 주민들이 단순히 희망 사항을 요청하는 데 그치는 것이 아니라, 실제로 행동에 나서고 자원봉사자로 참여하기를 그는 원한다.
루트 콘(Ruth Cohn) 장애우 학교의 예를 들어보자. 얼마 전 금요일 아침 이 학교의 7학년 교실에 은퇴한 연금 수령자 세 명이 앉아 있었다. 그들은 종종 이곳에 와 아이들을 돌본다. 그들은 학생들과 함께 볼리비아의 아동구호단체를 위해 어떻게 기금을 조성할 수 있을지에 대해 머리를 맞대고 생각하고 있다. 콘서트 열기, 와플 구워 팔기, 자선 달리기 대회… 아이디어들이 튀어나온다. 함께 의논한 시 행정관 마르티아 게르빈은 다음 모임에 이벤트 전문가를 파견할 것이다. 이벤트 전문가는 시에 사는 누가 이들을 도울 수 있을지를 잘 안다. “아이 하나를 제대로 키우려면 마을 전체가 필요하지요”라고 말한 그녀는 “우리는 시 전체를 활용하려 하지요”라고 덧붙였다.
400명이 넘는 자원봉사자들은 시청을 시민 참여를 장려하는 곳으로 인식하고 있다. 시는 자원봉사자를 모집해 지원하고 교육한다. 그렇게 함으로써 길잡이가 필요한 젊은 구직자나 사회로 편입하려는 이민자 또한 남을 더 잘 도울 수 있다. 카자흐스탄에서 선생님으로 일하다 이민 온 한 여성은 오전에는 교실 청소부로 일하지만 오후에는 자신이 사는 지역의 아이들에게 보충수업을 한다. 실업고등학교 세 곳에서는 학생이 노인에게 영어를 가르치고, 컴퓨터와 휴대전화를 어떻게 다루는지를 설명해준다. 노인들은 이런 기회를 통해 새로운 세계에서 어떻게 살아나갈지를 배운다. 가을 학기 대기자 명단에는 벌써 50명이 올라 있다. 학생들은 가르치는 법과 의사 표현의 자유를 익힐 수 있다. 그리고 마지막에는 자원봉사증명서를 얻게 되는데, 학교나 일자리에 지원할 때 도움이 된다.

“유일한 해결책은 채무면제”
아른스베르크가 하나의 모델이 되는가? 포글 시장이 장담할 순 없겠지만 배울 점은 있다. 자원봉사자의 도움을 받은 가족들은 당연히 사회 이탈이 적다. 은퇴자가 돌본 학생은 더 쉽게 직업 훈련 자리를 얻었다. 활동적인 노인은 더 오래 건강을 유지하고 다른 이의 도움 없이 스스로 생활할 수 있다. 간단히 말해 아른스베르크는 더 나아지고 있다.
하지만 독일 지자체의 상황은 매우 다양하다. 랑엔펠트나 뒤셀도르프같이 경제적 구조가 탄탄하고, 일찍이 세출 절감을 위해 노력하는 시의원들을 선출해온 지자체가 있다. 이 시들은 실제로 부채에서 자유로우며, 랑엔펠트 시 회계과 직원인 뎃레브 뮐러처럼 자랑스럽게 말할 수 있다. “부채를 지지 않는 것은 존경받을 만한 일이다.” 이곳에선 사람들이 새로운 생각을 할 여유가 있다. 그런가 하면 오버하우젠 같은 시가 있다. 오직 외상으로 살아가고, 당좌대출을 받아 지급하며, 기적이 일어나길 바라는 시다. 엄격한 경비 절감과 시민들의 참여에도 불구하고 오버하우젠은 빚더미에서 벗어나지 못하고 있다. 세금은 조금밖에 걷히지 않고, 구조조정으로 일자리는 줄어들고, 시의회가 세출을 줄이기 시작했을 때는 이미 살림살이가 거덜 난 뒤였다. 게다가 사회복지 비용은 폭발적으로 늘어나고 있다.
재정이 바닥난 지자체는 시민들의 참여를 장려하기 위한 자금마저 부족하다. 지자체 전문가인 마틴 융커하인리히는 이런 자치단체를 도울 수 있는 건 오직 채무면제뿐이라고 말했다. 채무면제 뒤 다시 시작하게 해야 한다.
대부분의 시민은 뒤셀도르프나 오버하우젠 같은 곳에 살지 않는다. 대부분 예전보다는 재정 상황이 좋지 않지만 최악의 상황은 아닌 곳에 살고 있다. “다음 세대의 자치단체 정치인들은 세출 절감만 해서는 안 됩니다. 다른 수를 쓰지 않는다면 현재보다 해낼 수 있는 일이 훨씬 적어지겠지요.” 마틴 융커하인리히는 단호하게 말했다. 그는 최악의 상황에 처한 지자체를 소생시키기 위한 재정 개혁을 옹호한다. 또한 “내일 당장 지자체에 돈이 많아진다고 해서, 자동적으로 지자체가 더 나아지지는 않을 것”이라고 주장한다. 과거에도 세금이 많이 걷혔다고 해서 자동적으로 더 나은 정책들이 실행되지는 않았다. 지난 경제 호황기에도 여러 지자체에 새로운 자금이 유입됐지만, 이들은 경기가 안 좋았을 때의 정책 우선순위를 그대로 유지했을 뿐이다. 실제로 어느 지자체도 최악의 시기를 어떻게 이겨낼 것인가에 대한 전략을 세우지 않았고, 어떻게 하면 비용을 줄이면서 목표한 바를 이뤄낼지, 그리고 시민을 만족시킬지에 대해 생각해보지 않았다고 그는 주장했다.
만하임 시는 좋은 정책의 기준을 찾으려 노력한다. 사회민주당(SPD) 소속인 페터 쿠르츠 시장은 엄청난 아이디어로 시를 변화시키려고 한다. 그는 자신의 계획을 ‘변화2’(Change2)라고 명명하고, 버락 오바마가 주창한 변화(Change)를 따랐다. ‘²’(제곱)은 만하임의 지리적 특성에서 따온 것이다. 만하임은 프리드리히 4세가 정사각형으로 구획해 세워진 도시다.
   
▲ 시민들과 함께 행정을 밑바닥부터 개혁하고 있는 독일 만하임 시의 부두.

휴지통 많다고 쓰레기 줄지 않아
40개 프로젝트를 통해 쿠르츠는 시 행정을 밑바닥부터 개혁하려고 한다. 그 뒤 오직 결과에 의해서만 정책 효과를 측정하려고 한다. 그는 독일 지자체 정책을 완전히 뒤집고 싶어한다. 이전에는 ‘더 풍족한 재정이 더 큰 성과를 가져온다’는 이론이 지배적이었다. 예산이 많이 책정된다는 것은 곧 깨끗한 도시를 의미했다. 하지만 현실은 이렇게 단순하지 않기 때문에 현대 행정은 ‘아웃풋’(Output·산출)에 의해 정책을 평가하려 한다. 이것은 ‘휴지통이 많이 설치될수록 거리에 쓰레기가 덜 굴러다닌다’는 결과론처럼 그릇된 법칙을 만들어내기도 한다. 시가 얼마나 깨끗한지 주민이 판단하는 데는 많은 요소가 동시에 작용할 것이다. 불법 광고판은 바닥에 붙은 껌보다 더 눈에 거슬릴 것이다. 자신이 사는 지역을 집처럼 느끼는 주민은 주위를 더 깨끗하게 하고 싶어할 것이다. 이런 까닭에 시의 환경과(科)만 청결함에 책임이 있는 것이 아니라 시 행정 전체에 그 책임이 있다.
시청 직원들은 쿠르츠 시장을 괴짜라고 여긴다. 말은 안 하지만 재정이 풍족하면 더 나은 지역사회를 만들 수 있다는 이론을 더 신뢰한다. 그럼에도 쿠르츠 시장은 자신의 입장을 고수하며 ‘네트워크 만들기’와 ‘정책 효과 분석’을 멈추지 않는다. 그는 경제 분야 종사자들에게 직접 어떤 진흥 방안이 필요한지 물어 자신의 정책을 수립한다. 그는 시의 전략적 강점과 약점을 파악해 많은 돈을 교육 정책에 투자했다. 그는 교육이 여러 문제들의 해결책이라고 생각한다. 앞으로 그의 시 행정도 이러한 면에서 평가될 것이다. 평가 기준은 ‘더 많은 학생들이 학교를 끝까지 마치는가’다.
재정의 풍족 여부는 별 의미가 없다. 8개 모델 학교가 평생교육원과 음악학교에서 무료로 1만 시간의 방과후 수업을 받을 수 있게 됐다. 이런 방안이 교실당 학생 수를 줄이는 데 들이는 돈보다 더 효과가 크다는 것이 새로운 연구를 통해 증명됐다. 만하임의 빈곤 지역 학교는 ‘종일 학교’(Ganztagsbetrieb)로 탈바꿈했다. 또한 곧 이슬람 재단 소속의 유치원이 개원할 것이다. 이로써 무슬림 가정의 아이들이 어릴 때부터 독일어를 접할 수 있게 된다. 역시 이 정책의 효과가 어떠한지는 교육 전문가들이 평가한다.
쿠르츠 시장은 모든 지역사회에는 큰 잠재력이 있다고 말한다. 그렇지만 돈이 없다면 잠재력조차 활성화할 수 없다. 지자체장들이 효율성을 높이고 시민 참여를 독려할 수는 있다. 하지만 중앙정부가 앞으로 지자체의 피를 더 흘리게 한다면, 그리고 더 많은 보조금을 삭감한다면 나아질 전망은 없다.
지자체 정치인들과의 인터뷰는 항상 베를린 연방정부 이야기로 끝이 났다. 그들은 지역사회의 무한한 가능성에 대해 자랑스러워하면서도, 연방정부가 지방자치단체를 법으로 옭아매고, 재정난에 대해선 모른 척하며 새로운 비용을 부과하는 데 불만을 터트렸다. 긴 하루의 끝에 쿠르츠 시장이 말했다. “새로운 요트 조정 기술을 배울 수는 있습니다. 하지만 배에 난 구멍이 점점 커지면, 그때는 우리도 어쩔 수 없답니다.” 
ⓒ Die Zeit
번역 이상익 위원

1) 마인하르트 미겔과 쿠르트 비덴코프는 1977년 경제와 사회 연구소(Institut fur Wirtschaft und Gesellschaft Bonn·IWG BONN)를 본에 설립했다. 이 연구소는 유럽의 경제와 사회 발전, 인구문제, 이민자 문제, 노동시장, 사회보장제도 등을 다루었다. 마인하르트 미겔은 연금제도 개혁을 통해 전통적인 고용 사회를 넘어 스스로를 책임지는 시민사회를 건설할 것을 주장했다.
2) 부르거하우스할트(Burgerhaushalt)는 주민들이 자치단체의 재정이 어떻게 지출되고 절약될지 결정하는 데 참여하는 제도다.
3) 니더침머 지역에서는 겨울 동안 구멍 난 도로를 보수할 때 돈을 내면 그 구멍을 메운 자리에 기부한 사람의 이름을 새겨줬다.
4) buergerhaushalt.org는 독일 주민참여예산제도 운영에 대한 지침을 제공하고 각 지역에서 이 제도가 얼마나 잘 실행되고 있는지 평가하는 인터넷 사이트다. 

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