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지하철 건설로 경기부양 나서는 중국
Focus ● 중국, 대대적으로 도시철도 건설 나서는 배경
[31호] 2012년 11월 01일 (목) 우징 외 economyinsight@hani.co.kr

   
중국 허난성 정저우의 지하철 1호선 건설 현장. 중국 정부는 지난 9월5일 25건의 도시철도 건설사업을 무더기로 허가했다. 뉴시스 신화

지난 9월 지하철 건설 허가 25건… 자금조달 어렵고 공사 장애 많아 사업 전망 불투명

중국 정부가 최근 25건의 도시철도건설계획을 무더기로 허가했다. 이 가운데 22개 도시철도사업의 총투자액만 8400억위안에 달한다. 그러나 수익성이 보장되지 않는 지역에도 허가를 남발해 정부가 거품을 조장한다는 지적이 나온다. 사업을 시작한다 해도 눈덩이처럼 불어날 사업비에 대한 대책이 없어 '돈 먹는 하마'로 전락할 가능성이 높다.

우징 吳靜·왕천 王晨·리쉐나 李雪娜·장위저 張宇哲 <신세기주간> 기자

지난 9월5일 도시철도 건설사업이 무더기로 허가됐다. 중국 국가발전개혁위원회는 이날 25건의 도시철도 건설계획을 허가했다. 그 가운데 22개 도시철도사업의 총투자액은 8389억위안에 달한다. 22개 도시철도사업에는 상하이·광저우·선전 등 기존 도시철도를 구축했던 1선 도시에서 노선을 추가하고 조정하는 사업뿐 아니라, 샤먼·타이위안·스자좡·란저우·창저우 등 2·3선 도시의 신설 계획도 포함돼 있다.

지하철과 도시경전철뿐 아니라 몇 년 전부터 엄격하게 규제했던 저상노면전차도 허가했다. 또한 발전개혁위는 이틀 뒤인 9월7일 30개 기반시설 건설과 시정사업을 허가해 언론에서는 이를 놓고 "이틀 사이에 1조위안을 허가했다"고 보도했다. 2년 전 상황도 비슷했다. 2009년 말 발전개혁위는 22개 지하철 건설계획을 허가했고, 전체 투자 규모는 8820억위안에 달했다.

이는 분명 파급력을 높이기 위한 당국의 결정이다. 지하철 사업을 집중적으로 허가한 배경 역시 2년 전과 비슷하다. 발전개혁위의 한 관계자는 "올해 국내총생산(GDP) 8%를 고수하기 위해서는 기반시설 투자가 일정 부분 경기부양을 촉진해야 한다"고 말했다. 그는 또 "대규모 투자사업을 허가한 것에는 분명 시장의 기대심리를 높이기 위한 의도가 담겨 있지만, 실질적으로 자금을 조달하게 될 시기는 알 수 없다"고 전망했다. .

22개 사업에 필요한 자금은 지방정부가 3202억위안을 부담해 36%를 감당하고 나머지는 은행 대출과 채권 발행, 신탁 등 금융시장을 통해 조달할 것으로 알려졌다. 여기에는 역사의 부동산 개발과 선로 주변 토지의 개발 수입도 포함된다. "그림의 떡이 될 수도 있다." 지하철 자재를 납품하는 업체의 한 관계자는 이렇게 표현하면서 상황을 낙관할 수 없다고 했다. 2년 전에도 8천억위안 규모의 지하철 사업을 허가했지만 자금 부족 등의 이유로 많은 지역에서 공사를 시작도 못하는 실정이다.

이번에 발전개혁위에서 허가한 내역을 보면 단일 선로에 대한 타당성 연구가 10여 건, 도시철도 단기건설 계획이 9건으로 막대한 규모다. 하지만 허가를 받은 뒤 구체적인 타당성 보고서가 통과돼야 착공할 수 있다. 일부 지역은 1개 이상의 노선을 허가받았다. 광저우시의 계획에 따르면, 2018년까지 도시전철의 대중교통 승객 분담률을 38%까지 끌어올릴 예정이다. 선양 역시 2020년까지 대중교통 중 도시철도의 비율을 30%까지 올릴 계획이다.

2009년 이후 최대 규모의 사업 허가

도시철도 노선 수는 발전개혁위의 허가 과정에서 영향을 미치는 결정적 요인이 아니다. 필요한 자금을 확보한다면 노선 수를 결정할 수 있다. 현재 베이징·상하이·선양 등에서는 10개 이상의 노선을 계획하고 있다.

지방정부는 줄곧 지하철 사업에 적극적이었지만, 2009년까지만 해도 발전개혁위는 지하철 사업을 엄격하게 심사했고 지방정부의 자금 문제를 우려했다. "지방정부가 제출한 사업신청서를 보면 자금 출처가 명확하지만 실제 자금을 확보하는 것은 항상 늦어졌다." 한 발전개혁위 관계자는 이렇게 전했다.

난닝시 도시철도 1호선 건설계획은 2008년 8월에 허가를 받았지만 2011년에 공사를 시작했다. 허페이시 지하철 1호선 1기 공정의 타당성 보고서는 2011년 4월에 통과됐지만 지난 6월에야 착공됐다. 푸저우시 지하철 역시 허가를 받은 뒤 3년이 지나서 착공했다. 충칭시 도시철도그룹은 2012년에 647억위안을 투자해 177km 규모의 도시철도를 건설할 계획이었지만, 지난 5월 일부 노선의 착공을 2년 또는 3년 뒤로 연기한다고 발표했다.

이번에 처음 허가를 받은 5개 지역을 포함하면 현재 중국 내 33개 도시에서 지하철 사업이 허가를 받았거나 건설 중이다. 건설비가 높은 지역이 건설 열기도 뜨겁다. 지하철 건설비는 km당 최소 4억위안으로 베이징과 선전 등 철거비용이 많이 드는 지역은 건설비가 8억위안까지 훌쩍 올라간다. 평균 6억위안 수준이다. 도시경전철은 지하철의 4분의 1에 불과해 km당 건설비가 1억위안 정도다.

도시철도를 완공한 뒤에도 지방정부는 계속 보조금을 지급하고 운영해야 한다. 지금까지 지하철을 개통한 10개 지역을 살펴보면 대부분 적자를 기록했다. 난징시는 지난해 개통 이후 처음으로 1억위안의 흑자를 냈다. 하지만 금리 부담과 감가상각비용을 제외한 것이어서 실제 흑자폭은 그리 크지 않다는 분석이다. 운영 상황이 가장 양호한 베이징과 상하이 역시 운영수입으로 직원 인건비를 충당하는 수준이어서 감가상각비용을 제외하면 겨우 적자를 면할 정도다.

발전개혁위의 허가 소식이 전해지자 그동안 저조했던 철강·엔지니어·기계·차량설비·교통 관련 기업의 주가가 상승했고, 정부가 투자를 견인할 것이란 기대감에 다시 한번 시장이 들썩였다. 하지만 이번 8300억위안 규모의 사업을 들여다보면 상황이 2009년과 완전히 일치하는 것은 아니다. 업계에서는 발전개혁위가 이번 사업 허가를 위해 상당한 공을 들였고, 경기부양의 의도가 숨어 있기는 하지만 2009년에 견줘 상대적으로 안전하게 접근했다고 평가한다.

"2009년과 전혀 다르다. 이번에는 허가한 사업을 함께 모아서 발표한 것뿐이고, 대부분 기존 노선을 보충하는 것이어서 신규 사업은 5건에 불과하다. 시장에서는 8300억위안이라고 부풀려 얘기하지만 철도와 도시 간 철도까지 포함한 것은 잘못이다." 발전개혁위 종합운수연구소 교통기술발전계획연구센터의 장장위 부주임은 이렇게 말했다.

시안지하철공사의 한 인사는 "분명 경제성장률을 지탱하려는 의도가 깔려 있지만 이번에는 좀더 과학적으로 접근했다"고 말했다. 지하철 사업의 경우 장기적 노선 설계와 단기적 건설계획, 특정 노선 공사에 대한 타당성 조사보고서 등 3단계를 거쳐야 한다. 특히 타당성 조사보고서가 발전개혁위의 허가를 통과해야 사업 입찰과 은행 대출 등 실질적인 사업에 들어갈 수 있다. "이번에 허가받은 사업을 보면 타당성 조사보고서가 통과한 사업이 12건, 신규 건설계획이 5건이었고, 나머지는 기존 지하철 사업을 보완하거나 조정하는 건설계획이다. 2009년처럼 일괄적으로 허가한 것은 아니다."

보통 예산 수입이 100억위안, GDP가 약 1천억위안, 도시 인구가 300만 명을 넘고 혼잡시간대 승객 규모가 시간당 3만 명이 넘어야 지하철 사업을 신청할 수 있다. 스자좡·타이위안·샤먼·창저우·란저우가 이런 조건을 충족해 신규 사업자의 행운을 거머쥐었다. 발전개혁위에서 공개한 정보에 따르면, 이 지역들은 2020년을 전후해 1호선 1기와 2호선 1기 공정을 완공해 도시철도의 기본 골격을 형성하게 된다.

   
중국 상하이 지하철 2호선 룽양루역에 열차 2개가 나란히 정차해 있다. 뉴시스 신화

건설계획을 수립하는 데 스자좡은 7년, 타이위안은 4년, 창저우는 5년 남짓 걸렸다. "건설계획을 허가받았다는 것은 이 도시들이 지하철을 건설할 수 있는 기본적 조건을 갖춰 사업을 시작해도 된다는 의미"라고 장장위 부주임은 설명했다. 각 지역에서 도시철도 건설 투자에 적극적인 이유는 교통체증 해소 외에 해당 지역의 땅값 상승 기대감 때문이다. 허가를 받기 위해 일부 지역에선 승객을 추산하는 근거를 조작하기도 했다. 처음 지하철을 건설할 경우 승객을 추산할 근거가 없어 버스 승객이나 역 주변 반경 2km 안에서 흡수할 수 있는 유동인구와 인구증가 규모를 기준으로 예측한다. 중앙정부가 운행 간격을 최소 10분으로 하고 하루에 10시간 이상 운행하도록 규정하자, 일부 지역에선 이를 토대로 거꾸로 승객을 추산했다.

현재 지하철을 운행하는 지역은 대부분 운영 효율이 저조하다. 연간 수송 분담률을 기준으로 보면, 베이징 지하철의 운영 효율이 가장 높아 1km당 일 평균 승객 수가 2만2200명이었다. 나머지 지역은 대부분 2만 명 이하였고, 절반 이상은 1만 명 이하를 기록했다. 3만 명 수준인 홍콩과 비교하면 운영 효율이 매우 낮다.

발전개혁위 종합운수연구소 교통기술발전계획연구센터의 자료를 보면, 2011년 전국 28개 지역에서 도시철도를 건설했다. 총 연장 거리는 2155km로 모두 2368억위안이 투자됐다. 이 가운데 20~30%는 공사 기간이 늘어났다. 철거 문제와 지질 조사, 자금조달의 어려움이 겹친 게 공사 지연의 주된 이유였다.

철거·지질조사·자금조달 삼중고

철거와 이주 문제는 푸저우의 발목을 붙잡고 있다. 푸저우의 도시철도계획은 2009년 5월 통과됐다. 또 2010년 1호선 공정에 대한 타당성 조사보고서를 허가받았지만 지금까지 철거 작업을 마무리하지 못했다. 푸저우 지하철에서 최근 발표한 소식에 따르면, 1호선 노선의 총 철거 면적은 약 43만m²로 1971가구가 이주해야 한다. 하지만 지금까지 20% 가까운 이주 대상 가구가 계약서에 도장을 찍지 않았다. 푸저우시는 당초 2014년 시운전을 목표로 했지만 2015년으로 미뤘다.

또한 구이양은 지질 조건 때문에 난항을 겪고 있다. 2010년 9월 구이양시 도시철도 건설계획이 허가를 받아 지난 4월29일 1호선에 대한 지질탐사 작업이 시작됐다. 탐사 결과 예상보다 석회암이 녹아서 발생한 동굴인 종유동의 규모가 커서 타당성 조사를 수정해야 할 상황이다. 나머지 사업은 사실상 자금이 문제였다. 난닝시 지하철 건설계획은 2010년 6월 허가를 받아 2011년 6월 1호선 공정의 타당성 조사보고서가 통과됐다. 하지만 지난 6월 123억위안 규모의 신디케이트론을 받은 뒤에야 4개 역에서 실질적인 공사가 진행되고 있다.

상대적으로 재정에 여유가 있는 선전시 역시 지하철 건설 과정에서 자금 압박을 받았다. 중앙정부에서 허가한 계획에 따르면, 2011∼2016년 6·9·7·11호선과 8호선(상황에 따라 건설 여부 결정) 등 총 5개 노선(도시철도 3기 공정)을 건설할 예정이다. 총연장 170km, 투자 금액은 1018억위안이다.

지금까지 선전시의 지하철 건설은 시 정부 예산의 지원을 받았다. 하지만 최근 선전시가 굵직한 행사를 여러 건 열고 기반시설 투자도 많아 단기적으로 재정 부담이 늘어난 상황이다. 이 때문에 건설과 운영에 막대한 자금이 소요되는 지하철 사업에 자금을 지원하기 어렵게 됐다. 2010년 이후 투자 계획에 들어 있던 정부 재정은 이미 쓰였고, 이제 은행 대출이 선전시 지하철 1기 및 2기 공정의 주요 자금원이 됐다. 2008∼2010년 선전지하철그룹의 은행 대출은 48억2100위안에서 157억9100안으로 급증했다. 부채비율은 30.9%에서 43.1%로 늘었고, 2011년에는 53%까지 치솟았다.

2011년부터 선전지하철그룹은 중기어음과 기업채권을 발행해 점진적으로 대출을 대체했다. 2011년 선전지하철그룹은 설비 리스를 통해 24억9200위안을 확보했고, 40억위안의 중기어음을 발행했으며, 기업채권 발행을 위한 준비를 했다. 발전개혁위는 기업이 채권을 발행하려면 3년 연속 흑자를 내야 하고, 누적 채권 합계액이 순자산 규모의 40%를 초과할 수 없다고 규정했다.

그러나 회계감사보고서를 보면 선전지하철그룹은 3년 연속 적자였고, 2008∼2010년 매년 적자 규모가 2억위안에서 3억위안에 달했다. 결국 선전시 정부가 매년 8억위안 정도를 보조해 채권 발행 요건을 충족할 수 있었다. 선전지하철의 중기어음 발행에 참여한 한 내부 인사는 "선전시는 지하철 역사의 부동산 개발과 토지수익금으로 원금과 이자를 상환할 계획"이라고 전했다. 선전지하철은 2008년 치엔하이완역에 141만m² 규모의 부동산용지를 확보했다. 그 뒤 4년 동안 2기 공정과 3기 공정 노선에서 부동산용지 12곳을 추가로 확보해 전체 건설 면적이 826만m²에 달했다.

당초 2040억위안 이상의 이익을 예상했지만, 2011년부터 2018년까지 실현 가능한 수익은 409억위안에 불과할 것이다. 이는 투자 금액에 크게 못 미치는 수준이다. 선전시발전개혁위는 2011∼2018년 선전시 지하철에 2408억위안이 소요될 것으로 추산했다. 또 선전시 정부는 홍콩지하철(MTR)이 맡은 4호선에 41억7400위안을 지원하기로 약속했고, 다른 도시개발 및 정비사업에도 150억위안을 투자할 계획이다. 관련 이자 지출까지 합산하면 선전시지하철그룹은 2100억위안 이상의 자금을 조달해야 한다.

발전개혁위의 한 고위 인사는 "이번 지하철 건설계획이 경기부양 목표를 달성할 수 있을지에는 아직까지 불확실성이 많다"고 했다. 지방정부가 돈이 부족한 상황인 만큼 은행의 협조가 필수적이기 때문이다. 란저우는 향후 6호선까지 지하철을 건설할 계획이다.

지난 6월 36km에 달하는 1호선 1기와 2호선 1기 공정이 포함된 건설계획이 통과됐다. km당 건설비는 평균 6억3천위안에 이를 것이다. 지방정부가 전체 투자 금액의 27.5%를 출자하기로 약속해 간쑤성이 40%, 란저우시와 각 구에서 60%를 부담할 것으로 보인다. 란저우시는 이외에도 166억위안을 더 조달해야 한다. 란저우시는 이를 은행 대출을 통해 조달할 예정이다. 그러나 한 국유은행 관계자는 "란저우시는 교통체증이 심각해서 지하철이 필요하지만 대출 여부는 아직 확정되지 않았다"고 말했다.

국가개발은행과 4대 국유상업은행, 기타 주식회사형 은행 모두 이번 지하철 사업 투자에 적극적이지 않다. 한 국유상업은행의 관계자는 "지하철 회사가 지방정부의 투자회사에 속하기 때문에 손실이 발생할 경우 지방정부 재정에서 충당하겠지만, 아직까지 은행감독위원회가 투자회사에 대한 대출 정책을 완화하지 않았다"고 전했다.

   
중국 상하이 하이룬역에서 지하철을 이용하는 승객들. 뉴시스 신화

정부 지원 어려워 대출로 자금 조달해야

또 은행 대출은 금액에 한계가 있는데다 지하철 관련 대출금리마저 하락해 은행이 적극적으로 나서지 않고 있다. 지하철 관련 대출은 기한이 보통 10∼20년이며, 초기 3년 동안은 원금을 상환하지 않아도 된다. 현금흐름이 좋더라도 지출이 크기 때문에 적자를 모면하는 것조차 어렵다. 감가상각비용을 포함하면 대부분 적자를 기록해 정부의 보조가 필요하다. 지난해 베이징시는 19억위안을 보조했고, 톈진시는 1억위안을 보조했다.

국가개발은행은 주요 투자자로서 초기부터 도시철도 건설을 가장 많이 지원했고 지금까지 수천억위안을 대출했다. 2010년 3월 말까지 허가한 중·장기 대출이 3450억위안, 장부 외 대출이 1350억위안이다. 모두 23개 도시 60개 사업에 대출을 해줬다. 국가개발은행의 대출은 보통 대출 기준금리를 적용해 상업은행보다 이율이 낮다. 국가개발은행의 한 관계자는 "앞으로도 지속적으로 지원을 이어나갈 것이다. 다만 지원 규모 확대와 관련해서는 아직 구체적인 계획이 없다"고 말했다.

발전개혁위는 최근 급격히 상승한 도시철도 건설비용을 우려해 지방정부 차원에서 건설비용 통제 시스템을 마련해 위험부담을 줄여야 한다고 지적했다. 또한 전문 경영진을 구성하고 운영 및 서비스 시장을 개방해 적절한 경쟁 구도를 조성하도록 주문했다. 상대적으로 재정이 여유로운 베이징시 역시 지하철 사업의 자금 지원에 압박을 받고 있는 처지다. 베이징시는 홍콩지하철과 4호선을 공동 운영하는 것 외에 14호선도 홍콩지하철과 공동 운영하는 방안을 검토하고 있다.

은행 대출을 제외하면 결국 기업채권과 중기어음이 주요 자금조달 방식이다. 하지만 3년 연속 흑자를 내고 3년 평균 가처분이익이 채권의 1년 이자를 상환할 수 있어야 기업채권을 발행할 수 있다. 지방정부가 충분하게 지원해야 조건에 부합할 수 있다는 얘기다. 이 때문에 지금까지 베이징·상하이·선전 등 대도시에서만 지하철 회사가 단독으로 채권을 발행했다. 그 밖에 우한·창사·우시·쑤저우시에서는 기업채권이나 중기어음 발행을 준비하고, 일부는 신고 단계에 접어들었다.

ⓒ 新世紀週刊 2012년 38호(제520호) 城鐵先畵餠 번역 유인영 위원

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